Essai de classification générale des agc 308








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Section 2 :
Un argumentaire de projet,
expression de la distorsion de représentation


L'argumentaire de projet, précédemment modélisé, intègre des éléments cognitifs (perceptions des réalités sociales, conceptions des problèmes à résoudre), normatifs (valeurs morales et politiques, objectifs de transformations sociales) et instrumentaux (solutions concrètes pour réaliser ces transformations), c'est à dire les trois dimensions de ce que B. Jobert et P. Muller ont appelé un "référentiel"257. Néanmoins le consensus auquel nous nous référons n'a pas d'implications idéologiques telles que nous puissions prétendre avoir repéré une "vision du monde" particulière258.

Le modèle construit semble plutôt rendre compte d'un discours officiel exprimé par de multiples acteurs, dans des termes parfois variables et dont la cohérence est reconstituée, sous forme de modèle, par l'observateur qui se doit d'en donner une formulation claire et précise pouvant être discutée par les acteurs eux-mêmes et par d'autres chercheurs. Nous parlons donc d'argumentaire de projet ainsi défini : un discours perçu par certains acteurs sociaux comme suffisamment légitime pour pouvoir être tenu publiquement et expliquer ainsi le sens qu'ils entendent donner de leurs actions individuelles et collectives liées à un projet commun. L'argumentaire de projet ne reflète que le (ou les) motif(s) d'action explicite(s) parce que perçu(s) comme légitime(s), parmi d'autres non explicités qu'ils soient rationnels ou irrationnels. Un relatif consensus a certes été trouvé entre les partenaires sur certains éléments cognitifs, normatifs et instrumentaux inscrits dans l'argumentaire, mais l'on ne peut manquer d'observer qu'il se fonde aussi sur une convergence d'intérêts bien compris, ceux des industriels, de l'ANRED, de la Région, etc. Or ces intérêts ne sont pas nécessairement exprimés publiquement puisqu'il suffit aux partenaires publics et privés d'invoquer l'argumentaire de projet pour justifier leur engagement.

L' argumentaire de projet est aussi le résultat d'un cheminement intellectuel entre une succession de représentations sociales et d'arguments politiques : derrière la complexité technique des dossiers, des choix ont été faits dont nous chercherons à expliciter les enjeux. Cet argumentaire exprime les points de vue retenus (de préférence à d'autres) et les choix (entre des arguments) faits au terme de tensions politiques parfois assez fortes. Mais son usage public, notamment comme mode de justification de l'action collective, tend à gommer le caractère optionnel de l'orientation prise pour la présenter ultérieurement comme une nécessité technique, rationnelle et indiscutable. "Une fois fixées les normes d'arbitrage entre les différents protagonistes, observe B. Jobert, le résultat de ces affrontements est présenté comme le seul résultat raisonnable"259. En outre, l'existence même de la coalition exige de minimiser le plus tôt possible les divergences internes et de limiter l'intervention d'éventuels opposants irréductibles. Les enjeux politiques qui sous-tendent, point par point, l'argumentaire sont donc toujours difficiles à repérer ; l'ignorance de la presse régionale à cet égard est très illustrative ce qui limite d'autant le débat public autour de ces enjeux.

Argument n°1 : Les déchets industriels posent un problème d'élimination...

Définir le problème des déchets industriels comme un problème d'élimination revient à dessiner une orientation de politique publique, relativement consensuelle dans les années 1960 et 1970. Or en d'autres temps et d'autres circonstances 260 une autre orientation a été prise : elle consiste à considérer que le problème est celui de l'existence même des déchets industriels spéciaux et donc celui des choix de production qui les génèrent. Ce point de vue amène alors à s'interroger sur les contraintes technologiques, économiques et réglementaires qui affectent ces choix de production et sur les possibilités de développement de "technologies propres".

Entre ces deux orientations - qui ne s'excluent pas nécessairement - la notion de "déchet ultime" (introduite dans la loi du 13 juillet 1992) peut donner lieu à deux interprétations :

- une interprétation pragmatique consiste à soutenir que quels que soient les efforts entrepris pour réduire, recycler et retraiter les déchets spéciaux il en subsistera toujours... ne serait-ce que des "déchets de déchets". Dès lors l'implantation de nouvelles décharges de classe 1 se justifie et par là même, le projet Semeddira ;

- une interprétation critique consiste à soutenir que le qualificatif "ultime" repose principalement sur des considérations économiques : la nature et les quantités de déchets spéciaux "restants" dépendant essentiellement des choix de production et des coûts assumés pour la réduction, le recyclage et le retraitement, l'objectif politique prioritaire devrait être de minimiser les quantités (technologies propres) et la risques (stabilisation) liés à ces déchets.

Argument n°2 : ... Ce problème résulte essentiellement d'un manque de décharges satisfaisantes, particulièrement dans une zone industrialisée comme Rhône-Alpes. Les industriels étant tentés, face aux coûts des retraitements, de se débarrasser de leurs déchets dans de mauvaises conditions il faut implanter de nouvelles décharges...

Une crainte de certains responsables politiques, administratifs et associatifs a longtemps été et reste aujourd'hui encore celle de la dissémination volontaire des déchets spéciaux. Des scandales médiatisés ont souligné les risques liés à la possibilité de voir certains producteurs de déchets spéciaux et en particulier les petits producteurs se débarrasser à moindre frais de leurs déchets en les entreposant anonymement dans un site inadapté (décharges de classe 2 et 3, cavernes, mines désaffectées, fleuves, terrains isolés, etc.). Face à ce risque, l'implantation de décharges adaptées et contrôlées apparaît urgente pour la sécurité de l'environnement et de la population.

En considérant ce risque de dissémination volontaire, certains ont pu souhaiter que les efforts publics portent davantage sur le développement d'autres moyens d'élimination : le recyclage, l'incinération à très haute température, le retraitement physico-chimique... Contre un avis officiel longtemps répandu en France - aujourd'hui remis en question du fait des oppositions aux nouvelles décharges - une analyse économique permet de souligner l'insuffisance d'équipements d'incinération et de retraitement : l'attrait économique pour l'enfouissement des déchets industriels est directement lié au faible coût de ce mode d'élimination par rapport aux autres ; or les coûts de ceux-ci, dépendant d'un mécanisme de marché (offre/demande), seront d'autant moins élevés que les équipements (offre du service d'élimination) seront plus nombreux. Selon cette analyse, un choix politique pourrait consister à mettre la priorité sur les autres équipements (d'incinération à très haute température, de retraitement physico-chimiques, de recyclage...) pour réduire les quantités de déchets mis en décharge. C'est à ce choix que correspond par exemple la décision de l'Agence de Bassin Rhône-Méditerranée-Corse au début des années 1980 de ne pas subventionner "l'élimination" des déchets lorsqu'elle consiste à les stocker en décharge de classe 1; deux raisons sont avancées pour justifier ce choix:

"Au plan des aides de l'Agence, il convient de souligner que le coût d'une mise en décharge soignée est sans commune mesure avec un coût d'élimination (de 3 à 5 fois moins onéreux). Par ailleurs, la mise en dépôt ne constitue pas en soi une élimination physique du déchet, même si les sites de classe 1 doivent être gérés à la manière d'un Centre Eliminateur. Sur ces considérations, l'Agence n'apportera pas d'aide à l'élimination pour les déchets mis en décharge."261

En outre, lorsque le risque de dissémination volontaire des déchets est reconnu, les réponses apportées pour le réduire peuvent être très variables d'un pays à l'autre ou d'une période à l'autre : la notion de "délinquance contre l'environnement" (Umweltkriminalität) en Allemagne, notamment, permet de pénaliser l'acte de dissémination volontaire de déchets spéciaux et d'élèver le coût de sa sanction à un niveau tel qu'il devient rationnel, dans une logique économique, de choisir un mode d'élimination plus satisfaisant.

Enfin la notion de décharge renvoie à un mode spécifique de stockage : "l'enfouissement technique" des déchets. Or il existe un autre mode de stockage : "le stockage hors-sol".

- Dans la mesure où l'on ne connaît pas de confinement artificiel résistant indéfiniment et sans intervention humaine à la corrosion, le choix de l'enfouissement oblige à situer la décharge dans (ou sur) un sol naturellement imperméable. Existe-t-il des sols totalement et durablement imperméables ? De nombreuses incertitudes subsistent à ce sujet : les recherches portent donc généralement sur les sols les plus imperméables ou les moins perméables selon les points de vue.

-Le stockage hors-sol est celui pratiqué actuellement (et toujours conçu comme provisoire) pour les déchets nucléaires : le confinement des déchets est assuré de manière artificielle dans des conteneurs entreposés de manière à pouvoir être contrôlés et réparés ou remplacés en cas de détérioration.

Le choix entre les deux modes de stockage n'est pas neutre sur le plan économique : les coûts du stockage hors-sol des déchets spéciaux seraient probablement bien supérieurs à ceux de leur enfouissement. Mais ce choix n'est sans doute pas neutre non plus du point de vue de la protection de l'environnement et de la sécurité des personnes : l'enfouissement repose sur des incertitudes nombreuses notamment à très long terme.

Argument n°3 : ...Les difficultés d'implantation de nouvelles décharges sont liées aux oppositions des populations locales faces aux initiatives privées. Une intervention publique est nécessaire pour résoudre le problème et permettre ces implantations...

La deuxième phrase correspond à une option interventionniste de préférence à l'option de laisser-agir seule l'initiative privée.

- Cette dernière consisterait à considérer les difficultés que connaissent les entreprises privées pour implanter de nouvelles décharges comme un problème purement privé réclamant des initiatives privées telles que celle apportée (sous la pression politique du ministère de l'environnement) par la création d'un fond commun de garantie (AFECET, 1989) pour "l'étude et la mise en place de toutes solutions permettant d'améliorer la prévention et la couverture des risques d'atteinte à l'environnement créées par les centres d'enfouissement technique de classe 1 (...) postérieurement à leur clôture"262.

- L'option interventionniste conduit à affirmer au contraire que les difficultés des entreprises privées pour implanter de nouvelles décharges constituent un problème public qui impose une intervention publique.

Le choix entre les deux options n'est pas neutre sur le plan économique et financier : il induit des transferts de charges entre le secteur public et le secteur privé. L'option interventionniste amènera notamment à faire assumer les coûts d'implantation des décharges à l'ensemble de la collectivité.

La première phrase de l'extrait commenté - Les difficultés d'implantation de nouvelles décharges sont liées aux oppositions des populations locales faces aux initiatives privées - ouvre un autre débat : celui de l'interprétation des motivations de ces oppositions. Or, retenir une interprétation plutôt qu'une autre, c'est déjà orienter l'activité gouvernementale ultérieure.

Les oppositions locales sont parfois vues comme la simple expression d'intérêts particuliers indifférents à l'intérêt général. Il est un fait que certains intérêts particuliers peuvent être fortement affectés par l'implantation d'une décharge notamment lorsqu'elle se traduit, à proximité du site, par la dépréciation de patrimoines fonciers ou de l'image de marque d'activités économiques. Face à "l'égoïsme" des intérêts particuliers, certains ont pu proposer, au nom de l'intérêt général, le recours à la force publique (déclaration d'utilité publique...). D'autres ont envisagé des formes variées de compensations financières et sociales permettant d'obtenir le consentement des populations concernées tout en conciliant l'intérêt général et les intérêts particuliers.

Ces oppositions ont aussi été interprétées comme essentiellement irrationnelles. Il s'agirait alors d'un phénomène psychologique collectif se traduisant par des inquiétudes, des craintes, des angoisses injustifiées et non-fondées dans les faits. A partir de ce diagnostic, l'activité gouvernementale prend alors généralement la forme d'une activité de communication publique visant à informer et/ou à éduquer les populations. On ne s'étonnera pas de voir ce diagnostic fréquemment développé par les bureaux d'étude et autres consultants privés qui collectivement et lucrativement réalisent à la fois le diagnostic, la prescription et la prestation de service correspondante en communication publique.

Un autre point de vue consiste à rechercher les raisons de ces oppositions dans le manque de garanties apportées aux populations en ce qui concerne le suivi à long terme des décharges et l'insuffisante rapidité des interventions en cas d'accident. Il y aurait, selon cette interprétation, une certaine rationalité aux inquiétudes des riverains. Ce point de vue développé au sein même de l'administration centrale amène nécessairement à remettre en question la valeur des garanties apportées aujourd'hui par le système d'autorisation et de contrôle des "installations classées pour l'environnement". Plusieurs voies peuvent ensuite être suivies : celle de la réforme de ce système et/ou celle de la mise en place d'un système parallèle complémentaire... C'est à partir de ce diagnostic et de cette deuxième voie qu'a été énoncée la théorie de "la maîtrise publique des décharges de classe 1" selon laquelle l'appropriation publique apporterait davantage de garanties qu'une propriété privée contrôlée par l'Etat.

Arguments n°4 à 6 : ... Cette intervention publique doit être conduite au niveau régional, être assurée par une coalition regroupant l'Etat, les industriels et les collectivités territoriales et prendre la forme d'une Société d'économie mixte chargée de trouver les sites, d'étudier les conditions d'exploitation, et les compensations apportées aux collectivités d'accueil. L'exploitation de la décharge sera confiée à une société privée...

• La première partie de la phrase répond à une question générale qui concerne l'ensemble de la filière des déchets industriels spéciaux, depuis la production jusqu'à l'élimination : quel est le "bon niveau territorial" pour conduire une politique publique relative à ces déchets ? européen ? national ? régional ? départemental ? communal ? ou encore un territoire administratif ad hoc ? La France, au cours des années 1980, a opté pour une solution hybride en retenant le niveau régional comme cadre pertinent de l'intervention publique sans, pour autant, décentraliser légalement les compétences et les moyens de cette intervention. Le niveau régional s'impose au fur et à mesure de la structuration régionale des services de l'Etat (constitution des DRIRE à la fin des années 1970 et au début des années 1980) et de la montée en puissance de la Région comme acteur politique. Les directives communautaires, fondées sur l'exemplarité allemande, conforteront ce choix parfaitement exprimé dans l'objectif national de voir chaque région française dotée d'au moins une décharge de classe 1. L'idée d'éliminer les déchets sur leurs zones de production tend ainsi à assimiler ces zones aux découpages administratifs (régionaux) existants. Or une telle orientation est aujourd'hui de plus en plus contestée par ceux - au sein même des services de l'Etat - qui objectent que, pour des raisons de viabilité économique des installations, toutes les régions ne pourront pas disposer de l'ensemble de la panoplie des moyens d'élimination des déchets spéciaux. Dès lors, le niveau pertinent n'est-il pas national ? Ne conviendrait-il pas de définir, comme pour la politique de l'eau, des territoires spécifiques correspondant aux zones de productions (bassins industriels) ? La volonté d'implanter une décharge de classe 1 dans des régions faiblement industrialisées qui ne seraient pas dotées des autres outils d'élimination, ne revient-elle pas à privilégier une mode d'élimination par rapport aux autres ?

• La désignation des autorités publiques et acteurs privés devant conjointement conduire l'activité gouvernementale constitue aussi un choix entre diverses options. Si on limite l'analyse au problème de la décharge au moins trois options se présentaient au choix des décideurs :

1 - l'intervention d'un établissement public national c'est à dire de l'ANRED a été envisagée puis repoussée ; elle aurait signifié l'engagement clair de l'Etat, qui dispose de tous les instruments nécessaires (économiques, réglementaires, administratifs...), d'assurer la tutelle de cet établissement.

2 - l'intervention d'une collectivité publique territoriale seule. Dans le cadre de cette option trois choix étaient encore possibles : la commune, le département, la région. Des trois la région est certainement celle qui était la moins dotée en moyens réglementaires d'intervention : le maire dispose de pouvoir de police et le département de prérogatives en matière d'expropriation.

3 - le choix de l'option finalement retenue (SEM) correspond sans doute à des motivations et des rationalités diverses, mais on ne saurait ignorer les effets financiers qu'il induit lorsqu'on le compare aux deux autres options : il minimise les transferts de charges entre le privé et le public en mettant les organisations patronales à contribution et il induit (comme l'argument n°2), au sein du secteur public, un transfert de charges de l'Etat vers les collectivités locales.

• Enfin, l'adoption de la loi n° 83-597 du 7 juillet 1983 relative aux sociétés d'économie mixte locales offert une forme juridique à la coalition entre l'Etat, les collectivités territoriales et les industriels. Or l'objet de cette coalition, sa mission, résulte d'un double choix politique :

1 -Le choix de ne pas créer un service public de l'élimination des déchets industriels. L'option "service public" est certes envisagée par le Secrétaire d'État chargé de l'Environnement, H. Bouchardeau, dans les questions qui orientent la mission d'étude confiée à J. Servan : "Faut-il prévoir la création d'un service public de traitement des déchets toxiques et dangereux ?"263. Mais dès 1983, une note interne au Secrétariat d'Etat à l'environnement évacue implicitement cette option en omettant de l'étudier264. Ce choix est officialisée en 1984 par le Rapport Servan qui ne répond pas explicitement à la question, mais qui maintient très clairement les principes du système en place fondé sur la responsabilité des acteurs économiques et la libre entreprise, soumis aux contrôles des installations classées. La qualification d'une activité de service public dépendant moins de la volonté de la personne qui l'exerce que des conditions réelles dans lesquelles elle est exercée 265, une préoccupation des acteurs a été de ne pas, involontairement, en créer un aux regard porté a posteriori par le juge administratif : à cette fin une étude est commandée dès 1985 par le Ministère de l'environnement au Cabinet Chevallier-Despres qui prépare les statuts de la future Société d'Economie Mixte avec pour principale préoccupation de ne pas réunir les conditions jurisprudentielles d'un service public.

On ne peut manquer de relever que l'option "service public" aurait enlevé aux éliminateurs privés (Lyonnaise des eaux, Générale des eaux, cimentiers...) un outil de travail lucratif. En outre, cette option pouvait faire craindre aux producteurs de déchets l'émergence d'une obligation de recours au service public de l'élimination. Or on sait qu'une telle obligation, lorsqu'elle alimente les caisses d'organismes publics, incite ces derniers à connaître précisément les flux de déchets spéciaux 266 et à mettre en place un véritable suivi administratif de ces déchets. L'option "service public" est probablement une des plus contraignantes et sans doute aussi une des plus onéreuses pour les industriels.

2 - Le choix de dissocier les responsabilité et les charges des différentes phases du cycle de vie d'une décharge. Ce cycle de vie peut être décomposé en trois phases : l'implantation (acquisition des terrains et, éventuellement, aménagement), l'exploitation (enfouissement des déchets et contrôles de l'activité), la conservation (surveillance du contenu et de l'environnement sur une période éventuellement infinie).

La politique publique qui préside à la création de la Semeddira prévoit une intervention publique dans la première phase : il s'agit de faire prendre en charge par des autorités publiques associées à des acteurs privés, l'implantation de la décharge et, en partie au moins, les coûts de transaction liés à cette implantation. C'est bien là l'objet principal de la Semeddira.

L'option "libre-entreprise-contrôlée" amène à confier l'exploitation de la décharge à un professionnel privé de l'élimination dont l'objectif principal est de dégager des bénéfices.

La phase de conservation aura une durée qui dépendra de la réversibilité éventuelle de l'enfouissement. Or, la question de la réversibilité, n'a guère été abordée dans les délibérations relatives à cette politique d'implantation de décharges de classe 1. Conçues comme irréversibles, ces décharges peuvent avoir une durée de vie infinie ce qui entraine plusieurs conséquences :

- La durée de conservation étant infinie, les coûts de la conservation le sont aussi. Dès lors ils ne peuvent pas être compensés, même par une phase d'exploitation fortement bénéficiaire !

- les acteurs publics et privés ayant des difficultés à transcrire cet infini dans des dispositifs juridiques et administratifs, des incertitudes subsistent sur les responsabilités juridiques à très long terme et corrélativement sur la prise en charge des coûts correspondants ;

- on se doute néanmoins qu'aucun organisme privé ne peut garantir la bonne conservation de la décharge pour une durée infinie, seul l'Etat peut le faire ; pourtant l'Etat n'a jamais souhaité s'engager seul en matière de déchets industriels. L'ANRED avait annoncé sa décision de racheter pour le francs symbolique les terrains de la décharge pleine et d'assumer les coûts de conservation. Mais cette décision n'étant pas contractualisée et n'étant pas légalement obligatoire, rien ne garantissait en 1987 que la Semeddira (et ses actionnaires), ne resterait pas indéfiniment responsable de la décharge.

Au total, la dissociation des trois phases du cycle de vie de la décharge revient à socialiser les coûts d'implantation (Semeddira) et les coûts infinis de conservation (ANRED ? Semeddira ? collectivités ?) tout en privatisant les gains d'exploitation (exploitant privé).
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