Un tournant géopolitique vers le nouvel ordre mondial et la gestion de l’environnement ?








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UN MONDE INGOUVERNABLE ? LE DEVELOPPEMENT DURABLE A LA RECHERCHE D'UN GOUVERNAIL




J. Theys

Université Paris 1

1. Alexandrie



Alexandrie. Trois cent mille habitants il y a cinquante ans. Trois millions aujourd'hui. Et comme toutes les grandes métropoles, d'énormes problèmes de déchets. Deux systèmes, deux "mondes", s'en partagent la collecte et le traitement. D'abord les Coptes - ailleurs on dirait les "intouchables" - organisés depuis des siècles en corporation fermée. A eux le soin de ramasser les détritus au bas de chaque immeuble, en faisant du porte à porte, puis de les entasser dans des "bacs" disséminés sur les places ou avenues. Viennent ensuite, une ou deux fois par semaine, quand ils sont payés, les camions de la municipalité, financés par des prêts internationaux - qui acheminent vers des décharges ce qui a ainsi été péniblement accumulé. Dans l'intervalle le vent, les animaux, les pauvres, la circulation incessante ont largement eu le temps de disperser le contenu des bacs, qui jonchent en permanence toutes les rues de la ville - ou se retrouvent dans les circuits de récupération gérés par les Coptes.

Cet exemple a valeur de parabole. Il symbolise la coupure, la distance qui subsiste entre, d'un côté, le discours universaliste, moderniste et consensuel sur le "développement durable" et de l'autre, les réalités de la vie quotidienne dans les pays en développement, mais aussi, à une échelle différente, celle de la sociologie propre à la scène internationale13. Il montre également toutes les difficultés pratiques que recèle l'attelage, pourtant convenu, du "penser globalement” au : “agir localement".

En fait, ce n'est pas seulement d'un problème de "courroie de transmission" dont risque de souffrir la mise en oeuvre des idées généreuses lancées en 1987 par le rapport BRUNTLAND et solennellement adoptées à Rio de Janeiro dans le cadre de l'Agenda 21 sur l'environnement et le développement. Sans verser dans un fatalisme inutile, on peut craindre que ni le "moteur", ni le "combustible", ni le "gouvernail", n'aient, eux aussi, la solidité ou la qualité suffisantes pour faire du slogan du développement durable une réalité accessible à l'ensemble des pays du Sud - du moins à un horizon perceptible. Karl DEUTSCH résume cette situation en évoquant "l'ingouvernabilité" d'un monde menacé d'un écart croissant entre "l'interdépendance et le contrôle"14.

Cette expression d'"ingouvernabilité" ne renvoie pas seulement au débat, déjà amorcé, sur l'opportunité de créer ou par une nouvelle forme "d'autorité planétaire", investie de pouvoirs d'urgence, et capable de forcer les Etats à se concerter pour bâtir ensemble un type de développement considéré comme durable pour l'humanité toute entière.

Elle met beaucoup plus globalement en cause la capacité des institutions et des mécanismes de régulation actuels, à tous les niveaux, de gérer les contradictions qui existent entre croissance et environnement, intérêts du Nord et intérêts du Sud ; gestion des contradictions sans laquelle, le développement durable, comme toutes les bonnes intentions, risque de se perdre dans les sables.

Parler de "gouvernement mondial" - ("le gouvernail") - n'a en effet de sens que si l'on évoque simultanément d'autres aspects du "dérèglement international" tels que l'instabilité des Etats nationaux ("la courroie de transmission"), l'inadaptation des régulations économiques ("le moteur") ou enfin celle des transferts financiers Nord Sud ("le combustible").

2. Florencia : ou le chaînon manquant



A quelques milliers de kilomètres d'Alexandrie, Florencia, en Amazonie Colombienne15. Une économie locale dominée par l'exploitation de la coca. La colonisation souvent brutale et un système d'élevage extensif mal maîtrisé repoussant vers l'intérieur les populations indiennes autochtones et entraînant défrichement et érosion. Un climat permanent de violence entre grands colons et petits paysans, patrons de l'économie de la coca et débiteurs, chercheurs d'or et indiens, groupes paramilitaires et guerrilla et forces armées. Un pouvoir civil quasi absent ("le disgovierno") Quinze ans de micro-projets - notamment de "coopératives" - lancés dans l'enthousiasme par des ONG croyant au développement endogène, mais condamnés à l'échec en raison du contrôle exercé sur toute la région par les commerçants locaux...

Que dans un tel contexte vienne la Banque Mondiale avec le projet, louable, de promouvoir un développement rural plus équilibré, s'appuyant sur une agriculture semi-intensive. Son interlocuteur, à Bogota, est une agence gouvernementale créée, justement, pour permettre la négociation de tels prêts internationaux. De magnifiques plans sont établis sur le papier. Un département "environnement" est même créé au sein de l'Agence puisque la Banque s'en préoccupe. Mais sur le terrain la réalité est très différente : le gouvernement ne maîtrise en fait que la construction d'infrastructures et l'agence de développement rural ne peut empêcher la Caisse de Crédit Agricole de continuer à financer l'agriculture extensive et les défrichements. Quant aux procédures de participation de la population locale, elles sont impossibles à mettre en oeuvre. On retrouve le "syndrome d'Alexandrie" avec deux mondes qui communiquent d'autant moins qu'à l'intérieur du "sas" qui constituent le bureau local de la Banque Mondiale et l'agence colombienne de développement rural, tout est fait pour maintenir une séparation étanche entre l'évaluation ex ante du projet et son évaluation et post.

Sans doute l'Amazonie colombienne constitue-t-elle l'exemple extrême d'un système de "basse gouvernabilité". Mais il ne s'agit pas, non plus, d'une exception : la faillite des finances publiques, la montée des particularismes locaux, les guerres civiles, les déplacements massifs de population, l'explosion des bidonvilles ou celle du secteur "informel", la délégitimation des pouvoirs politiques existants font que sur des étendues de plus en plus vastes de territoire (ce que J.C. Ruffin appelle les "terrae incognitae16) l'identification d'objectifs collectifs ou l'imposition de règles communes s'avère de plus en plus difficile17.

Comme le remarquait avant la Conférence de Rio le Pakistanais Tariq J. Banuri, ancien professeur à l'Université de Harvard, il serait vain d'espérer construire un développement durable sans un renforcement préalable des pouvoirs de décision collectif dans les pays du sud, ce qui passe, selon lui d'abord par la "mise en place de structures politiques décentralisées fondées sur la participation et par des institutions judiciaires reconnues à tous les niveaux"18. Ni le marché - ni l'action des ONG ne peuvent en effet se substituer à l'intervention régulatrice des Etats - qui d'ailleurs conditionne très largement l'efficacité de l'un comme de l'autre19. Et ce constat s'applique aussi bien à la part des activités non monétaires - qui reste, comme on le sait, très importante dans les pays du Sud - qu'à celle qui fait l'objet d'échanges économiques classiques. On ne peut donc que s'étonner du peu d'intérêt qu'à suscité à Rio la discussion du chapitre 37 de l'Agenda 21, six maigres pages consacrées aux "mécanismes nationaux pour le renforcement des capacités institutionnelles dans les pays en développement"20.

3. Londres : ou le développement durable en panne de moteur



La perte de crédibilité des Etats n'a malheureusement pas que des causes internes : elle s'alimente aussi du sentiment que leur capacité à maîtriser les règles du jeu essentielles au bon fonctionnement de leurs économies est désormais des plus restreinte. Ce qui est vrai pour les pays du Nord l'est à fortiori pour les pays du Sud, et singulièrement pour ceux dont la survie dépend des cours mondiaux des matières premières : loin de Florencia ou d'Alexandrie, Londres, New York ou Chicago - où se fixent les prix des produits de base - sont, plus encore que Washington ou Genève, les symboles par excellence de cette dépendance.

Du point de vue du développement durable, cette impuissance des Etats isolés à maîtriser les marchés mondiaux n'a cependant pas du tout les mêmes conséquences pour les pays en développement et les autres. Tout se passe en fait comme si les règles du jeu internationales allaient dans un sens plutôt favorable à un développement durable des pays du Nord et constituaient au contraire un obstacle à ce type de développement pour les pays du Sud - et en particulier pour ceux dont l'économie repose sur l'exportation de ressources naturelles. Ce qui est pour les uns un moteur est pour les autres un frein ; et il serait, dans ces conditions, tout à fait illusoire d'espérer trouver une solution institutionnelle au problème d'intégration de l'écologie dans le développement futur si cette disymétrie fondamentale n'était pas fortement réduite.

La grande différence qui existe entre les pays industrialisés et ceux en développement est en effet que les premiers ont la possibilité, largement ouverte, de répercuter sur les prix à l'exportation le coût des atteintes à l'environnement et des mesures qu'ils prennent pour les réduire ; alors que les seconds ne l'ont que de manière beaucoup plus limitée21.

La faculté dont disposent ainsi les pays industrialisés ne leur permet pas seulement de transférer sur les pays importateurs - et donc sur de nombreux pays du Tiers Monde - une part importante des dépenses liées à l'environnement22. Elle rend également possible la transformation du conflit "environnement - croissance" en un "cercle vertueux" du développement durable : en suscitant des innovations dans les produits et technique propres et créant de nouveaux marchés, l'internalisation des effets externes améliore la compétitivité et le niveau d'activité qui, en retour, permettent de financer les investissements consacrés à l'environnement...

La situation est exactement inverse pour la plupart des pays en développement fortement exportateurs de ressources naturelles - c'est à dire les 2/3 d'entre eux23. Pour faire face à la baisse tendancielle des prix internationaux des produits de base24, ces pays sont en effet incités, non pas à reconstituer, mais au contraire à surexploiter leur capital de ressources. Ils y sont d'ailleurs d'autant plus contraints que les autorités monétaires internationales les ont pressé depuis dix ans de mener des politiques actives d'exportation et "d'ajuster" leurs économies pour réduire leur endettement. Aussi bien l'appel au développement soutenable peut il apparaître, dans un tel contexte, comme une "injonction paradoxale" (double bind") : symbolique à ce titre est le rapport de la Banque Mondiale publié en 89 sur "la croissance durable de l'Afrique subsarienne", qui recommandait aux pays concernés d'accroître leurs exportations de ressources en pleine période de déprime des marchés - ce qui revenait en fait à encourager leur surexploitation !

C'est pour lever cette contradiction que plusieurs universitaires - dont L.M. Kox et Konrad von Moltke25 - ont récemment proposé un mécanisme de régulation radical qui consisterait à internaliser dans le prix des ressources importées ou exportées le coût estimé des externalités liées à l'environnement (et de leur traitement). Pratiquement cette internalisation qui s'apparente à une certaine forme d'amortissement du capital naturel pourrait, notamment, prendre la forme d'une surtaxe douanière à l'importation qui serait ensuite reversée à un fond spécial pour l'environnement destiné à financer les projets proposés par les pays exportateurs. Ceux-ci auraient accès grâce à des "droits de tirage" proportionnels à leurs exportations26. Une telle solution, qui va bien au delà des contraintes purement volontaires acceptés récemment par les importateurs de bois tropicaux27, aurait l'immense avantage d'être indépendante d'un éventuel et problématique accord sur la stabilisation des prix des matières premières28.

Elle aurait en outre comme intérêt majeur du point de vue qui nous occupe, de faire l'économie d'arrangements institutionnels - toujours hasardeux à l'échelle internationale. C'est du moins le résultat que l'on peut, en principe, attendre d'une mesure qui, comme celle là ou comme l'écotaxe29, joue sur l'automaticité et la globalisation des mécanismes de marché.

En réalité il n'est pas du tout certain qu'un concensus puisse se dégager, à une échéance proche, sur la nécessité, pourtant raisonnable, d'une hausse des prix des ressources naturelles - même si celle-ci était, pour l'essentiel, supportée par les économies les plus riches. Les consommateurs du Nord accepteront difficilement de financer les dépenses d'environnement que quelques uns de leurs principaux concurrents du sud refusent encore de payer et qu'ils accusent à juste titre de "dumping écologique"30. Et beaucoup de pays du Sud s'opposeront à une hausse des prix qui pourrait pénaliser non seulement leurs exportations mais surtout la masse croissante des populations des villes31. Il y a là des problèmes de différenciation et de redistribution entre pays ou, au sein de ceux-ci, entre urbains et ruraux - que les marchés ne peuvent à leurs seuls résoudre parce qu'ils appellent en fait une réponse fondamentalement politique.

4. Rio : ou la pénurie de combustible



Le problème avec les règles économiques internationales c'est celui du jeu de domino : difficile d'en changer une sans changer toutes les autres. Et l'on voit mal en effet comment modifier le prix relatif aux ressources sans, par exemple, remettre en cause les règles de fonctionnement du GATT ou prendre en compte dans les importations les différentiels de salaires entre Nord et Sud32. C'est sans doute parce qu'ils étaient sceptiques sur la possibilité de réordonner ainsi l'ensemble des échanges internationaux que les 170 Etats réunis en Juin 92 à Rio de Janeiro ont préféré centrer leurs discussions sur les moyens financiers que les pays du Nord étaient prêts, dès aujourd'hui, à accorder aux pays du Sud pour mettre en oeuvre concrètement un "développement durable". A défaut de moteur l'accent a été mis sur le combustible.

On pourrait, de manière extrêmement abrupte, résumer ce débat à trois chiffres : d'abord, 600 milliards de dollars, le coût annuel estimé de la mise en oeuvre d'un programme de développement durable dans le Sud ("l'Agenda 21") ; puis, 125 milliards, l'aide demandée aux pays du Nord ; et enfin 2 à 3 milliards, l'ensemble des ressources additionnelles que ces derniers ont effectivement accepté de dégager pour financer ledit programme33. Ce qui conduirait à conclure, qu'au moins sur le plan financier, la conférence de RIO a été un échec.

En fait, plutôt que d'échec, il vaut mieux parler de débat à peine amorcé. Car aux deux questions majeures qui sont : que financer et comment ?, la conférence n'a pu, en réalité, apporter de réponse satisfaisante.

Transférer 125 milliards de dollars de ressources supplémentaires vers le Sud reviendrait à tripler l'aide publique au développement. Même la proposition, plus modeste, faite par la France supposerait son quasi doublement34. Il est difficile d'imaginer que, même dans un contexte économique plus favorable, les pays industrialisés parviennent à dégager de telles sommes sur leurs budgets publics.

Il est probable par ailleurs que seule une petite partie de cette aide serait spécifiquement affectée au développement durable sur une base essentiellement bilatérale, c'est-à-dire pas toujours équitable - comme on peut le craindre également pour les remises de dette.

D'où, en contraste, l'intérêt de solutions qui visent à créer des financements "automatiques" spécifiquement affectés ; qu'il s'agisse de la proposition faite dès 89 par le Premier Ministre Indien de mettre en place un Fond Mondial pour le développement durable doté d'une taxe de un millième sur le PNB de chaque état ; de celle préconisée en 1990 par José Goldenberg, alors Secrétaire d'Etat à la Science du Brésil, d'instituer un taxe de un dollar par baril sur les énergies fossiles consummées par les pays industrialisés ; ou encore des nombreuses suggestions faites par Ignacy SACHS visant à taxer l'usage des ressources communes à travers des activités à caractère international comme les transports ou le tourisme. Ce serait ainsi, selon les hypothèses, entre 20 et 40 milliards de dollars qui pourraient être mis chaque année à disposition d'un développement durable de la planète.

Paradoxalement il semble en fait que l'obstacle majeur à la mobilisation de tels fonds se situe moins du côté de la détermination des assiettes fiscales ou de celle des financeurs éventuels que du côté de l'utilisation des ressources qui pourraient être collectées. On connait les critiques qui sont faites depuis longtemps sur l'efficacité de l'aide internationale. A cela s'ajoute le caractère encore beaucoup trop imprécis des programmes à mettre en oeuvre pour atteindre l'objectif d'un développement durable - flou qui se traduit par des écarts de un dix dans les estimations faites aujourd'hui sur le coût de tels programmes : 20 à 50 milliards par an pour le World Ressources Institute (WRI, 1990), 100 à 200 milliards pour la Banque Mondiale. 600 pour l'Agenda 21 !

La seule solution pour éviter scepticisme et blocage serait probablement de bien différencier deux phases - et donc deux niveaux - dans les financements. Dans l'immédiat l'accent serait mis sur les mesures de sauvegarde à caractère d'extrême urgence et sur les préconisations d'un développement durable futur : création d'institutions, recherche - action sur des techniques ou systèmes de gestion appropriés, formation et sensibilisation, définition précise des besoins, etc35... Dans une seconde phase les financements mobilisés pourraient permettre d'infléchir les politiques d'ajustement structurel en y intégrant pleinement la dimension environnement, ce qui implique de sortir d'une logique de réduction à court terme de la dette imposée par le FMI.

Tout cela suppose, naturellement, des transferts financiers et technologiques importants et prolongés entre les pays les plus riches et les plus pauvres. On peut se demander finalement si une des façons efficaces de justifier ces efforts ne serait pas de les gager sur des ressources futures à attendre d'un développement plus équilibré dans le Sud. Comme le suggère le graphique suivant, dû à David PEARCE, on pourrait en effet imaginer qu'à l'issue d'une période de transition les contributions apportées par les pays du Nord soient "remboursées" par les gains tirés d'une croissance durable des pays en développement. Ce serait aussi une bonne façon d'inciter à une bonne utilisation des fonds distribués24.

5. New York : ou l’espoir d’un gouvernail



Sur ce thème des transferts financiers Nord-Sud, comme sur la plupart de ceux évoqués précédemment, la fin des années 80 a sans doute marqué une étape importante, au moins dans la prise de conscience d'intérêts collectifs à l'échelle internationale. Mais la conscience d'une communauté d'intérêts ne suffit pas à dégager une règle commune25 . Il faut aussi des institutions qui puissent donner au simple constat des interdépendances ou de la globalisation une traduction politique concrète. On en est malheureusement encore très loin.

La solution ne serait-elle pas de créer un "gouvernement mondial" qui puisse, face à l'urgence, prendre toutes les décisions nécessaires en les imposant aux Etats ? Certains les pensent, mais beaucoup, notamment dans les pays du Sud, y voient le risque d'une "géocratie" qui, de fait, ne pourrait que servir les intérêts des pays les plus développés26. Loin de cette "solution miracle" la Conférence de Rio s'est, beaucoup plus modestement, limitée à mettre en place au sein des Nations Unies un dispositif d'évaluation et de coordination interne. Une commission de développement durable, organisme intergouvernemental placé auprès du Conseil Economique et Social de l'ONU, contrôlera les progrès réalisés par les Etats dans l'application de l'Agenda 21, et fera des recommandations à l'Assemblée Générale.

Un comité administratif de coordination, présidé par le Secrétaire Général, s'efforcera de mieux articuler les actions menées par les différents organes des Nations Unies et les institutions financières multilatérales. Un comité scientifique consultatif renforcera les capacités d'expertise et d'alerte déjà existantes. L'ensemble, même animé par une structure ad hoc, ne peut avoir, comme on le voit, que des ambitions restreintes. New York, où seront situées ces différentes institutions ne symbolise donc encore que l'amorce fragile d'une volonté collective visant, très progressivement, à organiser un développement durable à l'échelle de la planète.

Entre le minimalisme adopté à Rio et la maximalisme du "gouvernement mondial" tout un ensemble de réformes institutionnelles est pourtant imaginable : étendre le rôle du conseil de sécurité et rééquilibrer sa composition ; créer un second Conseil de Sécurité sur le développement et l'environnement ; transformer le programme des Nations Unies pour l'environnement (PNUE) en une véritable agence technique de plein exercice, ou peut-être même en "Agence Mondiale du développement durable" dotée de pouvoirs réglementaires27 ; mettre en place une "Cour internationale d'arbitrage des conflits liés à l'environnement" ; constituer, si besoin est, une force internationale d'intervention en cas de désastre écologique... C'est dans ce sens que Willy Brandt, Vaclav Havel, Julien Nyerere et Edouard Chevarnadze - parmi beaucoup d'autres - ont dans "l'initiative de Stockholm" appelé (avant RIO) à une refonte profonde du système des Nations Unies - à l'occasion du cinquantième anniversaire de sa fondation, en 1995. Il faut bien dire cependant que jusqu'à présent la seule proposition qui ait recueilli l'assentiment formel d'un nombre suffisant d'Etats est celle formulée en mars 89 à la Conférence de la Haye de créer, dans le cadre des Nations Unies, une "autorité mondiale sur les climats" ayant pouvoir de définir des normes et de contrôler leur application, sans avoir dans tous les cas à respecter la règle de l'unanimité, pourtant quasi absolue en matière de relations internationales. Il faut ajouter cependant que quatre ans après ni les Etats Unis, ni la Grande Bretagne, ni la Russie n'ont encore signé ce qui finalement reste une déclaration de principe28.

Là encore il ne faut pas en effet se bercer d'illusions : dans le contexte actuel de tension économique à l'échelle mondiale il est peu probable que les pays du Sud acceptent de renoncer à la règle de l'unanimité et que ceux du Nord remettent en cause leur prééminence au sein des instances internationales. Le conservatisme garde donc de nombreux atouts ; et, seule une démarche progressive, prévoyant plusieurs étapes, semble en mesure de le contourner : d'abord faire fonctionner ce qui existe (le PNUE, le Fonds pour l'Environnement Mondial, la Commission pour le développement durable, les Conventions internationales...) en s'appuyant sur toutes les initiatives (ONG, entreprises...) ; puis institutionnaliser les solidarités Nord - Sud au niveau régional - par exemple en Méditerranée ; et enfin faire l'apprentissage d'une nouvelle "autorité mondiale", moins dominée par les pays du Nord que les institutions actuelles29, plus ouverte sur le développement de celle projetée dans l'appel de la Haye, et réellement capable de faire de l'évaluation à postériori des projets.

Est-il utopique d'imaginer qu'un jour les Etats, affaiblis de l'intérieur et de l'extérieur, mais conscients des urgences, acceptent de dépasser leurs égoïsmes pour donner au développement durable le gouvernail qui lui manque ? "Il faudrait " dit Edgar Morin "tant de réformes simultanées, convergentes, que précisémment cela ne semble pas possible, étant donné l'énormité des forces contraires"30 . "Mais", ajoute t'il, "c'est lorsqu'une situation est logiquement impossible que surgit le nouveau et s'opère une création, qui transcendent toute logique". Il faut faire ce pari sur le réalisme de l'impossible, qui passe d'abord par une mobilisation de tous les instants et de tous.

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