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20 juillet 2010


IPEF, un projet de corps
Ce document présente le rôle que le corps des IPEF se propose de prendre pour répondre aux nouveaux défis posés par l’aménagement du territoire et la gestion de ses ressources, face à des attentes sociales et des modes de gouvernance en profond renouvellement.


  1. Des défis multiples dans un contexte en pleine évolution


La société française est confrontée à une série de défis caractérisés par d’importantes composantes scientifiques, un haut degré d’incertitude, et une complexité tant technique qu’économique, juridique et sociale. Parmi ceux-ci, on s’intéressera plus précisément à ceux qui relèvent des domaines de compétences des IPEF1, et qui font appel à des connaissances scientifiques et aux techniques de l’ingénieur.
1.1. Aux enjeux traditionnels s’ajoutent des défis nouveaux
Il y a d’abord les enjeux liés aux domaines de compétence traditionnels des IPEF: agriculture, logement, équipement, transports, gestion des forêts, environnement, météorologie etc. Des solutions qui leur ont été apportées avec succès sont nés des problèmes de deuxième génération qu’il convient de traiter: pollution des eaux, congestion urbaine, tissu social des banlieues, déplacement des équilibres naturels…
A ces questions s’ajoutent de nouveaux champs d’interpellation de la puissance publique.

Complexes, interdisciplinaires, et caractérisés par un fort degré d’incertitude, ils peuvent être regroupés en cinq catégories :

  • La gestion des équilibres naturels, en manque de politiques publiques crédibles et efficaces faute d’une connaissance qui, bien que parfois limitée, soit partagée dans sa teneur et ses interprétations (climat, pollutions diffuses de l’agriculture, du transport ou de la mer, surexploitation des ressources marines …).

  • Les choix énergétiques, tant pour les énergies fossiles et nucléaire que pour les potentialités des énergies renouvelables ou les bioénergies. Ces choix concernent aussi bien la production d’énergie que les déterminants de sa consommation (choix d’aménagement, politiques d’économies et d’efficacité énergétiques).

  • La prévention et la gestion des risques de toutes natures (naturels, technologiques, biologiques, alimentaires …), face à une sensibilité aux risques accrue.

  • L’innovation technologique, créatrice d’opportunités mais aussi de risques : les technologies du vivant, avec notamment des conséquences en matière de production alimentaire, les techniques spatiales et les nanotechnologies, dont les perspectives révolutionneront entre autres l’approche des problèmes des territoires et des équilibres naturels , etc.


1.2. Ces sujets s’inscrivent dans un contexte en mutation
Traditionnels ou nouveaux, ces enjeux s’inscrivent dans un contexte en forte évolution :

  • Les attentes sociales et l’organisation de la société changent plus vite que celle des instances qui la représentent. Les structures actuelles n’ont pas été conçues pour répondre souplement aux évolutions démographiques (vieillissement de la population, flux migratoires), sociologiques (difficultés à résorber les inégalités sociales et à assurer des mixités sociales positives), voire psychologiques (défiance vis-à-vis de la science et des technologies, soif de sécurité…).

  • La réforme de l’Etat en France a eu pour effet le renforcement des collectivités locales, l’émergence de l’intercommunalité, la naissance de grands ensembles de projet et de gestion (comme par exemple le regroupement des grandes villes en agglomérations), et la création de grands établissements publics (grandes sociétés nationales comme la RATP ou la SNCF, établissements publics d’aménagements, SEM d’habitat ou d’aménagement, agences d’urbanisme,…). Décentralisation et multiplication des acteurs décisionnels accentuent le risque d’une hétérogénéité croissante des territoires.

  • La démocratie locale a pris une ampleur réelle. Appuyée sur le débat public, elle appelle au changement des méthodes de conduite des projets publics et au renforcement d’une culture publique de performance et de résultat. Dans ce contexte, l’Etat doit établir des rapports nouveaux avec les collectivités et les citoyens.

  • La France n’est plus « seule dans l’univers ». Au-delà de l’Europe, acteur essentiel dans les domaines de l’agriculture, de l’environnement, de l’énergie et de l’économie, la mondialisation est devenue une réalité, avec l’interdépendance des politiques publiques nationales et la mondialisation des échanges et de la circulation de l’information. La France doit compter avec des tendances aussi lourdes que la montée des besoins de sécurité au Nord, la nécessité de développement au Sud, la soif de croissance de nouvelles puissances économiques et politiques réfractaires à la négociation de contraintes réglementaires internationales…


Les solutions qui peuvent être apportées aux enjeux précédemment identifiés sont menacées par des obstacles fondamentaux tels que :

  • la nécessité d’intégrer dans les processus de décision le jeu d’intérêts multiples et pas forcément concordants, sous peine de blocages au changement et à la reforme ;

  • la montée de l’individualisme et du communautarisme et l’absence de projet collectif qui, menaçant la mutualisation des coûts et la prise en compte des risques, nuisent à l’égalité des citoyens ;

  • la tendance naturelle, aggravée en période de crise budgétaire, au défaut d’investissement qui résulte en une sur-amplification du court-terme au détriment de l’optimisation sur le long terme ;

  • les difficultés à réguler les pratiques concurrentielles de nouvelles puissances économiques qui menacent la compétitivité de l’économie nationale.




  1. Répondre à la complexité de ces défis : un enjeu pour le Corps des IPEF


Ces défis ont plusieurs caractéristiques communes :

  • Une relative nouveauté, que ce soit par leur thème (énergie, nanotechnologie), leur dimension (l’eau, l’environnement), ou les attentes de la société à leur sujet (risques, besoins nouveaux).

  • L’intégration des problèmes et leur complexité en termes de gouvernance : non seulement les problèmes sont devenus multifactoriels, mais leur traitement n’est plus le fait du seul Etat. Une pluralité d’acteurs publics et privés y participe, dans un cadre économique et réglementaire le plus souvent international. La réussite de ces actions nécessite ainsi concertation, communication et crédibilité pour asseoir la légitimé, de plus en plus contestée, de l’autorité.

  • Complexes, ils le sont aussi par la prise en compte qu’ils imposent de dimensions multiples (sciences sociales, sciences du vivant et techniques de l’ingénieur), et de nombreux points de vue. Associations, organisations non gouvernementales et autres acteurs de la société civile s’expriment en effet d’une voix plus forte que par le passé ; ils revendiquent d’être associés au traitement de ces enjeux et de proposer des réponses, qu’ils construisent à la lumière de leurs propres repères et valeurs, dans une société dans laquelle les scientifiques, souvent, ne sont plus considérés comme des repères.

  • Les techniques et le progrès scientifique auxquels ils font appel sont le plus souvent au croisement de plusieurs disciplines fondamentales (physique, chimie, biologie, modélisation mathématique…).

  • L’état des connaissances y est incomplet (équilibres naturels, risques, technologies du vivant), rendant nécessaire un lien étroit et permanent de l’action avec la recherche et l’expérimentation, ainsi qu’un effort de mise à jour continue.

  • L’action et la décision s’exercent dans des champs d’incertitude qui imposent aux décideurs de savoir penser la flexibilité, choisir le probable et gérer l’incertain pour s’armer contre l’irréversibilité catastrophique de certaines décisions, la non-linéarité des processus en jeu (effets non proportionnels aux causes) et d’importants écarts dans le temps et l’espace entre les actions proposées et la perception de leurs conséquences tant positives (pour la mitigation et l’adaptation) que négatives.

Dans cette situation où le complexe domine et le pluridisciplinaire s’impose, l’Etat doit pouvoir s’appuyer, à tout niveau de la décision, sur les talents propres aux ingénieurs.
2.1. L’apport de la culture et des techniques de l’ingénieur à l’action publique
Formés à analyser des problèmes complexes, les ingénieurs peuvent efficacement contribuer à en ordonner les enjeux, à en identifier les conséquences, à en concevoir et à en mettre en œuvre les solutions. Habitués à agir sur le réel, à réaliser et à faire, ils peuvent s’appuyer sur une culture forte d’une créativité nourrie par le terrain.
La réponse à ces défis n’est pas seulement technique. Pourtant, toute bonne réponse politique nécessite une analyse technique préalable et continue. Face aux insuffisances de la connaissance, leur familiarité avec les techniques nouvelles, leur capacité de relais vers les milieux de la recherche, leur démarche alliant expérimentations et évaluation, leur maîtrise de la complexité sont autant d’atouts que les ingénieurs mettent au service du politique.
Par leur formation scientifique, la variété de leurs parcours et la solidité de leurs réseaux, les IPEF disposent d’outils pluridisciplinaires qui allient sciences « dures », sciences du vivant et sciences « molles » à l’art de l’ingénieur. Ils pratiquent et connaissent tous les terrains de l’action, qu’ils soient publics, privés ou associatifs, nationaux ou internationaux.

Au carrefour de l’aménagement, de l’environnement et de l’économie, leur approche pluridisciplinaire permet de concilier construction du territoire et protection de la nature, gestion des écosystèmes et enrichissement de l’environnement humain.

Ils ont une expertise solide en analyse et gestion des risques, savent intégrer les capacités, logiques et attentes des usagers à leurs propositions, et développent de longue date une culture de l’évaluation et de la performance.
Cet apport technique et pluridisciplinaire de l’ingénieur, et notamment celui des IPEF, joue un rôle indispensable au service de la synthèse des enjeux, de la génération d’alternatives, de la prise de décision et de la mise en œuvre de solutions par la puissance publique.
2.2. Des ingénieurs au service de la nation, garants de l’intérêt général
Confrontée à une information souvent incomplète, la décision publique peut devenir prisonnière d’intérêts particuliers ou, à l’inverse, aboutir à des blocages indépassables. L’Etat, et plus largement la puissance publique, peut se prémunir de ce risque en entretenant en son sein un vivier de cadres techniques indépendants, dont il aura favorisé l’acquisition d’une culture vaste, et qu’il sollicitera régulièrement à différents niveaux de la décision pour assurer la primauté de l’intérêt général à long terme et pour garantir une culture du projet et de la réalisation.
Illustration 1 : Le ratage de l’aéroport de Roeschwoog (Strasbourg)
Sur son lit de mort, dans les années quatre-vingts, le maire de Roeschwoog a confessé publiquement que « l’erreur de sa vie » fut d’avoir obtenu, quelques années plus tôt, à force de manifestations et de démarches, le retrait du projet de nouvel aéroport sur sa commune, pourtant largement plébiscité à l’époque par l’administration, l’établissement public régional, les élus départementaux. Il aurait du être construit au Nord de Strasbourg, face à la trouée de Saverne (futur TGV), en face de Baden-Baden, près de Karlsruhe, à portée de la ville mais loin des habitations, en terrain dégagé et plat… mais au milieu de belles terres agricole. Au nom de la qualité de ces terres agricoles, on s’est privé de l’implantation de milliers d’emplois, d’une capacité de synergie avec l’Allemagne, du désengorgement d’Entzheim. Devant la levée des fourches, tout le monde avait reculé.
L’approche prospective, l’évaluation économique, les contraintes techniques, n’ont pas dans cette affaire été appréciées par les décideurs au bon niveau. On ne peut laisser les potentialités économiques et le futur désarmés devant des comportements à courte vue et à la merci de la frilosité des responsables, faute d’avoir su exposer en termes mesurables, audibles et crédibles, les enjeux du futur.
Le rôle de ces « ingénieurs au service de la nation » est de dialoguer avec les parties prenantes, mais aussi de questionner le savoir sur lequel sont prises les décisions. Lorsque l’expertise technique ou scientifique n’est pas simple et présente de fortes incertitudes, il est nécessaire que des experts et scientifiques indépendants soient impliqués au plus haut niveau de la décision.
Illustration 2 : La grippe aviaire
Les oiseaux migrateurs porteurs du virus H5N1 venaient-ils du Sud, ou de l’Est par le Sud ? Seules les associations d’ornithologie pouvaient répondre à la question, mais l’Etat avait perdu le contact. Quel était le risque encouru, devant une pandémie nouvelle et des risques inconnus de passage de la barrière de l’espèce ? A Matignon, dans les réunions de conseillers d’Etat et d’« experts », de docteurs en tous genres, personne ne savait comment prendre le problème, ni prendre quelque responsabilité. Il a fallu que quelques personnes de formation scientifique, ayant évolué dans le monde des chercheurs, habitués à leur langage et connaissant le terrain, s’y attellent, pour transcrire cette expertise en termes permettant des décisions opérationnelles.
Connaisseurs du terrain, ces ingénieurs sont en mesure d’apprécier comment les politiques publiques peuvent être déclinées localement, ce qui est aujourd’hui essentiel pour l’élaboration et la spécification d’actions pertinentes. De plus, la mobilité de ces cadres facilite l’échange de bonnes pratiques d’un territoire à l’autre, d’une structure à l’autre.


Illustration 3 : Le paiement de la Politique Agricole Commune
Les aides directes représentent quelque 10 milliards d’Euros, pour environ 600000 exploitations agricoles. On a compté dans le précédent dispositif jusqu’à 15 imprimés différents, suivant les productions concernées, avec pour l’élevage 5 taux de chargements différents comme seuils d’éligibilité (Bruxelles n’en exigeait que 3). Dans le nouveau système il faut revenir aux surfaces et productions des années 2000, 2001 et 2002. On a vu des aides nouvelles (prime d’abattage) mises en œuvre dans la chronologie suivante, de Mars à Juin de l’année de mise en place : annonce à la profession, envoi des imprimés dans les DDAF, circulaire d’application, fabrication d’un logiciel de gestion administrative, envoi dans les DDAF, formation des personnels, mise au point du logiciel. Les agriculteurs attendaient leurs primes alors que les personnels des DDAF n’étaient pas encore au courant. On aurait cherché à dégoûter le monde agricole des aides à l’agriculture que l’on ne s’y serait pas pris autrement.
Sur le même sujet des aides de la PAC, on a vu en 1993, lors de sa première mise en place, mais aussi plus récemment lors de la mise en place des droits uniques de paiement, la profession, qui ne voulait pas de ces évolutions, secrètement espérer que l’administration « se planterait » lors du paiement, ou ne paierait pas à l’heure. On a même eu en certains endroits de véritables opérations de sabotage.
Dans cette affaire on s’est plus soucié des compromis à Bruxelles ou des arbitrages à Paris, que de ce que l’agriculteur vivrait et de ce que l’administration locale pouvait, faute sans doute d’une représentation suffisante à un bon niveau des contraintes de la profession et du terrain. Sans une motivation et une mobilisation passionnées de l’administration sur le terrain, à tous les niveaux des agents, cette nouvelle politique publique n’aurait pu être appliquée.
Enfin, si l’Etat a délégué nombre de ses compétences à des instances plus locales, c’est à lui d’agir quand les risques prennent une ampleur nationale, que la solidarité nationale l’exige (par exemple quand surviennent des catastrophes naturelles) ou que le traitement local du problème est défectueux. Cette délégation et la multiplication des lieux de décision impliquent que ces instances, publiques ou non, s’appuient sur un personnel d’encadrement et d’expertise supérieur adossé à une culture scientifique et technique tout autant que de projet et de réalisation, ayant le souci de l’intérêt général et du long terme. Toutes ces situations demanderont en effet la disponibilité d’experts et de praticiens au fait des questions techniques, capables de poser un diagnostic différencié, de définir et de mettre en œuvre les solutions retenues au sein d’une des émanations de la puissance publique.
Illustration 4 : La tempête Xynthia
Les 27 et 28 février derniers, la tempête Xynthia frappe la France.

Les vents violents et la dépression, en phase avec une marée haute à fort coefficient, causent une forte élévation du niveau de la mer. Certaines digues de protection littorale cèdent. Les inondations qui s’ensuivent, de nuit, sur des terrains construits d’habitations à un seul niveau, font une cinquantaine de morts.

Dans la précipitation qui s’ensuit, les mises en accusation médiatiques se succèdent.

Si les collectivités en charge de l’entretien des digues et des plans d’occupation des sols sont directement mises en cause, l’Etat est lui aussi montré du doigt comme garant de l’établissement des plans de protection, de leur bonne traduction dans les documents d’urbanisme et de la bonne application du droit du sol par les collectivités locales.

Les annonces politiques qui s’ensuivront, notamment s’agissant des règles de constructibilité et d’habitabilité des zones touchées, laisseront une impression de relatif désordre, et la gestion des expropriations à venir sera peu compréhensible pour les populations.
L’Etat ne peut, sous prétexte de répartition des compétences, se dispenser de se saisir d’une question, lorsqu’elle n’a pas été bien traitée par ceux qui en avaient juridiquement la charge. Face à ce type de catastrophe, les citoyens attendent que tant l’Etat que les collectivités disposent de l’expertise technique qui permettra à chacun d’assumer ses responsabilités et, en cas de crise, de prendre des décisions fondées et opposables.

2.3. La pertinence d’une organisation en Corps
Loin d’un corporatisme en vase clos, dont le fonctionnement tarirait le dynamisme et l’exclusivité ternirait l’image, le Corps des IPEF est un réseau ouvert, attaché au partage d’expériences et à la circulation de l’information.
Structure à la fois spontanée et officielle, un Corps regroupe des membres qui s’identifient à une culture commune acquise lors de la formation initiale puis au service de l’Etat. Il forme un support fonctionnel facilitant les relations entre les différentes instances publiques, mais aussi entre les sphères publiques et privées où ses membres sont amenés à exercer. Ce réseau est un catalyseur de la vie économique nationale.
L’émergence de défis à forte teneur technologique et à grande incertitude renforce la nécessité d’appuyer l’action publique locale et nationale sur l’expertise des ingénieurs, qui allie la compréhension des enjeux techniques à une culture d’expérimentation et d’évaluation. Tirant parti de leur appartenance à un vaste réseau de référents pluridisciplinaires et de leur pratique de terrains variés, les IPEF peuvent apporter un savoir-faire précieux à la définition, la coordination, l’exécution et l’évaluation de politiques publiques variées.


  1. Pour répondre à ces attentes, quelques propositions de fonctionnement




    • Une gestion de parcours cohérente et ambitieuse

  • Une filière démocratique et ouverte permettant l'accès des différentes composantes de la société française au corps

  • Une formation initiale qui permette de répondre à la nécessité d’une culture technique solide, tout en préservant la capacité à avoir une vision large des enjeux

  • Une culture commune acquise à l’école et en premiers postes, permettant l’existence d’un support de corps fort

  • Des premiers postes formateurs, qui facilitent l’accès à l’opérationnel

  • Un système de parrainage entre générations, favorisant l’échange d’information sur les différents choix de parcours possibles

  • Une gestion des fins de carrière organisée, permettant la mise en valeur et le partage de l’expérience acquise.




  • La prise en compte et le suivi de carrières plus diversifiées et moins linéaires qu’autrefois 

  • L’encouragement à la mobilité, au service d’un champ d’action plus large que les «structures déconcentrées, techniques ou centrales des ministères » et favorisant les allers-retours avec les établissements publics, les collectivités locales et leurs sociétés, les sociétés privées agissant pour le public, le secteur économique dans son ensemble

  • Une plus grande ouverture à l’international, notamment à travers une mobilité géographique européenne facilitée

  • Une formation continue poussée permettant une adaptation constante aux attentes et évolutions de la société.




    • Une meilleure prise en compte de la complexité des enjeux scientifiques et techniques

  • Des liens forts avec la recherche, à travers une valorisation des cursus d'experts et de chercheurs

  • Un système de gestion de la rétention et du partage des savoirs, pour faciliter l’accès et le maintien à jour des connaissances des non-experts.


Des propositions sur ces thèmes sont détaillées dans les fiches proposées en annexe.

1. Ces compétences sont décrites dans le décret n° 2009-1106 du 10 septembre 2009 portant statut particulier du corps des ingénieurs des ponts, des eaux et des forets (chapitre 1, article 1): climat, demande énergétique, aménagement et développement durable des territoires, logement et ville, transports, mise en valeur agricole et forestière, gestion et préservation des espaces et des ressources naturelles terrestres et maritimes, alimentation et agro-industrie.


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