Résumé 17 Première partie repenser le gouvernement 22 Face au populisme, la recherche d’un nouveau modèle politique 23 Le repositionnement du politique 28 L’Etat moderne, «gérant d’affaire de la collectivité»








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La réduction des dépenses publiques


La France vit indubitablement au-dessus de ses moyens, mais il faut nuancer le poncif selon lequel la dépense publique est trop élevée. Toute réflexion sur les dépenses publiques demande une séparation très claire de la question du champ de la dépense et de celle de son efficacité, sans parler de celle de son équilibre, que nous avons évoquée dans le chapitre sur le pilotage des finances publiques.

Le champ des dépenses de l’Etat, des collectivités locales et de la protection sociale résulte de choix politiques qu’il appartient au peuple de valider. Il est devenu un poncif de dire que la dépense publique est trop élevée en France, surtout en comparaison avec d’autres pays développés. Encore faut-il s’entendre. Si l’on examine l’évolution des dépenses depuis une quarantaine d’année, les deux tiers sont imputables à la protection sociale139 :


Source : Ministère de l’Economie et des Finances
Or les dépenses sociales doivent être considérées dans leur ensemble et inclure à la fois les dépenses publiques, qui sont essentiellement des transferts aux ménages, et les dépenses privées, qui sont directement imputées aux ménages. Par ailleurs, il faut tenir compte de l’impact de la fiscalité qui vient réduire la dépense publique, notamment les taxes indirectes sur les dépenses médicales : c’est 3,4% du PIB en France pour 2014. De sorte que la dépense sociale nette en France est de 31,3% du PIB, pas si éloignée du niveau de 28,8% observé aux Etats-Unis140. Mais la différence est bien plus grande si on s’en tient aux seules dépenses publiques : 31% en France contre 19% aux Etats-Unis.

En général et comme le montre le graphe ci-dessous, le niveau de dépenses sociales apparait plus comparable dans les pays de l’OCDE lorsque l’on inclut l’ensemble des dépenses que lorsque l’on considère uniquement les dépenses publiques.

Source : OCDE
En surface, il apparaît que le niveau de dépenses sociales de la France est supérieur de 6 points de PIB à celui de l’Allemagne. La part des retraites est en particulier plus prépondérante en France (18,5% du PIB) qu’en Allemagne (14,4% du PIB). Or les retraites doivent être considérées avant tout comme une opération financière, elles ne peuvent pas être assimilées à des dépenses. On en comprend mieux les raisons dans le cadre d’un plan de retraite privé : si un individu épargne aujourd’hui dans une Sicav obligataire pour la revendre dans dix ans, les sommes touchées dans dix ans ne sont pas des dépenses, mais un revenu financier qui peut ou non être dépensé. Dans le cadre d’un système par répartition, le rendement des retraites dépend de la structure intergénérationnelle du pays et de considérations budgétaires puisque le système n’est pas autofinancé, mais conceptuellement tout versement d’un régime de retraite provient du rendement d’une contribution effectuée dans le passé, même si elle n’est pas facilement traçable.

L’élément déterminant n’est donc pas le niveau des dépenses publiques, mais leur productivité. Si on pouvait mesurer le taux de rendement global au cours de la vie, pour différentes catégories d’individus, des prestations reçues au regard des prélèvements opérés, on disposerait d’un outil de comparaison beaucoup plus robuste que les agrégats actuels. Non seulement la structure des dépenses est différente d’un pays à l’autre, mais aussi les prestations reçues ne sont pas égales.

De façon générale, la mesure régulière de la performance des politiques publiques doit permettre leur recalibrage, voire leur remplacement ou leur suppression. Là encore, la disponibilité et publication de données publiques les plus complètes et granulaires possible, doit permettre d’atteindre des arbitrages consensuels.

Le « benchmarking » international est utile, mais limité : il permet d’éclairer sur les objectifs sans vraiment offrir de voies précises sur les moyens arriver à ces objectifs. Par exemple, les éventuelles réformes qui pourraient être mises en œuvre sur la politique du logement seront difficilement chiffrées par une comparaison internationale, le principal dispositif (les APL) étant d'une complexité unique au monde (le fichier qui décrit la méthode de calcul, dispositif sur internet, fait plus de 100 pages), s'appuyant sur une formule de calcul complexe avec quantités de variables (zone géographique, revenus des ménages, composition familiale, patrimoine du ménage, niveau de loyer, bénéfice ou non du RSA, etc). En revanche, le constat que l'on dépense en France deux fois plus pour la politique du logement (deux points de PIB) que dans les autres pays de l'OCDE (un point de PIB) aide à y voir plus clair sur le bon niveau de dépense publique à obtenir.

Dans les deux prochains paragraphes, nous nous pencherons sur des économies possibles dans l’assurance-maladie et les collectivités locales.

 
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