Résumé 17 Première partie repenser le gouvernement 22 Face au populisme, la recherche d’un nouveau modèle politique 23 Le repositionnement du politique 28 L’Etat moderne, «gérant d’affaire de la collectivité»








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Le fonctionnement de la subsidiarité


L’Europe est perçue comme bureaucratique parce qu’elle dispose de pouvoirs transversaux via l’exercice du droit primaire, essentiellement issu des traités fondateurs de l’Union européenne, et du droit dérivé, comprenant les actes unilatéraux (i.e. essentiellement les règlements, directives, décisions de l’Union), et les actes conventionnels (pour l’essentiel les accords entre l’UE et d’autres pays, ou bien entre Etats membres).

Le mythe des 80% de lois d’origine communautaire n’est qu’un pronostic de Jacques Delors à une époque où l’Europe connaissait un fort élan. L’impact des normes européennes comporte de fortes disparités par pays, par secteur, par types de normes et d’acteurs. On pourrait conclure approximativement qu’une minorité de normes législatives trouve une source dans le droit européen. Mais cette part est très certainement supérieure en ce qui concerne les normes réglementaires, notamment celles concernant les entreprises, puisque l’Union tend à construire un marché unique. Certains secteurs comme l’environnement, la banque, la finance, la pêche et l’agriculture sont en première ligne avec des taux d’européanisation de l’ordre de 40 à 50%. Mais il est probable que les taux atteignent d’autres sommets si l’on ajoute les normes autres que celles issues de la transposition. C’est ainsi que l’AFNOR avance que 90% de ses normes sont d’origine européenne et internationale.

Pour affiner l’analyse, il conviendrait de définir l’impact relatif sur le droit national des différents actes normatifs de l’Union européenne et de les additionner pour se faire une idée plus précise de l’européanisation des normes françaises. A ce jour, aucune étude exhaustive n’est disponible.

Par ailleurs, l’Europe dispose de prérogatives transversales via le droit primaire. Dans le sillage de la crise des dettes souveraines, l’Europe s’est dotée d’une architecture juridique et politico-économique complexe – donc d’un système de normes - où les responsabilités sont à bien des égards troubles. Enfin, la Commission, si elle constitue l’organisation bureaucratique par excellence, a des effectifs et des coûts relativement modestes.

Une minorité des normes est d’origine communautaire


Lors de la campagne du référendum sur la sortie de la Grande Bretagne de l’Union, le camp du « Brexit » avançait que plus de la moitié de la législation nationale provenait de Bruxelles.66 Des chiffres similaires sont avancés en France ou parfois atteignent des proportions plus élevées. Jacques Delors pronostiquait en 1988 que « vers l’an 2000, 80% de la législation économique, et peut-être même fiscale et sociale, sera décidé par les institutions européennes. » Ce ne fut qu’un pronostic à l’heure où le projet européen, dans le sillage de l’Acte Unique et de la préparation du traité de Maastricht, connaissait un fort élan. Or toutes les études françaises montrent que ce pronostic a échoué.

En dépit d’écueils méthodologiques majeurs, les études convergent vers une européanisation des textes de l’ordre de 7,5% à 38% selon des estimations hautes. Néanmoins, ces normes sont au trois quarts de type réglementaire en ce qui concerne la France. Cela laisse à penser qu’elles sont extrêmement techniques et touchent surtout les entreprises.
Des écueils méthodologiques

(a) Inspiration ou influence européenne. Une étude du Parlement britannique67 a buté sur ces deux notions a priori proches. Certaines normes sont directement inspirées du droit européen, comme dans le cadre d’une transposition. D’autres sont seulement influencées en référence à un texte européen ou même lorsqu’un mot, comme Commission européenne ou Union européenne, y apparaît. Comment différencier les sources contraignantes de celles qui sont volontaires ?

(b) La forte disparité sectorielle des normes européennes. L’agriculture, la pêche, l’environnement, la banque et la finance sont les principaux secteurs où l’Union européenne participe à l’édiction des normes nationales tandis que la défense est très peu concernée (0% dans le cas du Royaume-Uni entre 2009 et 2010), tout comme l’éducation, le logement et la protection sociale. Le tableau ci-dessous montre le degré d’européanisation des lois nationales dans 8 pays selon les secteurs d’activité :



Source : Institut Jacques Delors d’après (Brouard, Costa, & König, 2011)

(c) La disparité entre Etats membres. Le taux de transposition change selon les pays membres. Comme le montre l’étude The Europeanization of Domestic Legislatures68 les lois de sept pays sont plus ou moins influencées par l’UE : de 35% pour l’Espagne de 1986-2007 à 11,8% pour la Finlande entre 1995-2009. Par ailleurs, les différents degrés d’intégration des pays membres de l’UE (notamment entre les membres de la zone euro et les autres) se superposent aux taux de transposition qui diffèrent selon les pays.



Source : Institut Jacques Delors d’après (Brouard, Costa, & König, 2011)

(d) La disparité temporelle. Les nouveaux Etats membres ont tendance à connaître des taux de transposition plus élevés dans les premières années de l’adhésion. C’était le cas, par exemple, de l’Autriche à la fin des années 90 qui connait des taux d’européanisation plus faibles aujourd’hui.

(e) Impact des sur-transpositions par les autorités nationales. Par exemple, comment évaluer la source d’une norme issue d’une sur-transposition ? Est-elle européenne ou nationale ? Nous reviendrons à ce problème dans le prochain chapitre.

(f) L’impact normatif dans le droit national des règlements, des directives, des décisions, des recommandations et des avis n’est pas clair. Les différentes études consultées traitent essentiellement des directives de l’Union mais n’apportent pas de données, par exemple, sur les règlements de portée générale qui s’appliquent directement aux Etats membres sans mesure de transposition, comme le montre le tableau ci-dessous :



Source : Le droit dérivé de l’Union européenne (art. 288 du TFUE), ses procédures d’adoption (art. 289) et ses impacts normatifs en droit national 

Dans la mesure où les différentes études consultées traitent des transpositions de directives et n’abordent pas les autres actes normatifs de l’UE compris dans l’article 288 du TFUE, il s’agirait d’additionner la part relative de chacun de ses actes normatifs dans le droit national pour avoir une idée précise de l’européanisation des normes françaises. L’on peut néanmoins supposer que les transpositions de directives constituent l’essentiel des normes de source communautaire.
« Plus proche de 20% »…

L’étude du Parlement britannique conclue que l’Union européenne joue un rôle mineur dans le droit anglais : moins de 20%. Une étude de l’Institut Jacques Delors retient aussi « des ordres de grandeurs plus proches de 20% que de 80% » pour la France.69 Elle met en avant trois études, dont les méthodes sont divergentes, portant sur plusieurs Etats membres. Selon l’hypothèse la plus basse, 7,35% des lois sont d’origine communautaire tandis que l’hypothèse la plus haute retient 38%.


Source : (Bertoncini, L'UE et ses normes : prison des peuples ou cages à poules ?, 2014)
Des normes réglementaires plutôt que législatives

L’étude de l’Institut Jacques Delors montre que la transposition des directives se fait aux trois quarts par la voie règlementaire, contre un quart par la voie législative. Ce qui laisse à penser que les normes européennes sont davantage techniques et pourraient, en cela, concerner en premier lieu les entreprises.

Les entreprises sont davantage concernées que les ménages


Au-delà des normes issues de la transposition, les normes de type AFNOR, CES ou ISO sont à une très large majorité issues de l’UE. Ainsi, 90% des normes élaborées au sein d'AFNOR sont d'origine européenne ou internationale.70 De nombreux aspects (information du consommateur, environnement, emballages, etc.) sont réglementés par Bruxelles afin d’établir un marché unique reposant sur une concurrence « libre et non faussée ». Les entreprises sont donc les premières concernées par l’édiction de normes Bruxelloises ; mais il faudrait une étude plus fine auprès d’AFNOR pour établir la part exacte des normes européennes dans ces 90%.

En ce qui concerne les normes issues de la transposition, un sondage CSA pour Terrafemina d’Octobre 2013 sur l’apport de l’UE semble confirmer cette part importante des normes s’appliquant aux entreprises (plutôt qu’aux ménages). Cette étude analyse les sentiments des Français à l’égard de l’UE : le jugement des Français est nuancé mais les expressions négatives l’emportent. Après la libre circulation des biens et des personnes (perception positive) et la perte de pouvoir d’achat (perception négative), 16% des sondés résument leur vision de l’UE par des « lourdeurs administratives » (perception négative).71

Cette perception des lourdeurs administratives est plus forte chez les cadres et les professions libérales (23%), probablement parce que les catégories socioprofessionnelles élevées sont davantage en interaction avec les textes réglementaires. On peut donc penser que l’entreprise (ou l’administration) est plus impactée par les normes européennes que le ménage. En effet, comment expliquer cette segmentation socioprofessionnelle de la perception sinon par le degré d’interaction avec les normes européennes via le travail ?

Les prérogatives transversales de l’Union européenne


L’omnipotence de l’UE constitue une représentation fortement ancrée chez les citoyens. Cela est dû à la transversalité de ses prérogatives qui recouvrent des outils de souveraineté via le droit primaire (voir ci-dessous le mode d’exercice des compétences au sein de l’Union économique et monétaire) autant que des détails réglementaires via le droit dérivé.

Cette transversalité des normes laisse à penser que tout se décide à Bruxelles. La réalité est plus nuancée. Le tableau, ci-dessous résume les outils de l’Union économique et monétaire et permet de cerner sa dimension macroéconomique :



Source : Institut Jacques Delors72

Les prérogatives de souveraineté sont traditionnellement du ressort des Etats-nations. La spécificité de l’Union européenne consiste dans le transfert de certaines compétences au niveau communautaire avec des processus de décision propres à chaque mécanisme. Ainsi :

  1. Le Mécanisme européen de stabilité est le prêteur en dernier ressort de l’Euro zone. En ce sens, il jour le rôle traditionnel du trésor d’un Etat-nation. En cas de sauvetage, il est activé par une réunion de la BCE, de la Commission et du Conseil Européen. Bien qu’il puisse d’apparenter à un Fonds monétaire international, il n’a pas l’envergure d’un vrai Fonds monétaire européen.



  1. Le Traité sur la Stabilité, la Croissance et la Gouvernance (le Pacte budgétaire) renforce depuis 2013 la discipline budgétaire dans la zone euro sous deux aspects : la surveillance et la sanction. Non ratifié par la Grande Bretagne et la République Tchèque, il préconise notamment une « règle d’or budgétaire » avec inscription « de préférence » dans la Constitution, un mécanisme de correction automatique en cas de non respect des déficits autorisés et le recours à la Cour de justice de l’UE. Ce traité a une potentielle incidence constitutionnelle et renforce les normes budgétaires au niveau communautaire via la Conseil de l’UE et la Commission.



  1. Le Fonds d’aide aux réformes est fille de la crise des dettes souveraines. En aidant les pays en difficulté financière (Grèce, Portugal, Irlande, Espagne, Chypre mais aussi la Hongrie, la Roumanie et la Lettonie avant son accession à l’euro), ces fonds d’aide aux réformes pilotés par la Commission, la BCE et le FMI appellent à des réformes structurelles. Ils ont constitué l’archétype de la bureaucratie perçue comme froide et autoritaire pendant la crise des dettes souveraines.



  1. En plus de ces mécanismes, le Printemps européen, mis en place depuis janvier 2011, consiste au cours des six premiers mois de l’année en l’élaboration des programmes de stabilité (zone euro) ou de convergence (hors zone euro) des Etats en étroite relation avec la Commission. Enfin, lors de la crise des dettes souveraines, le Conseil européen a aussi joué un rôle majeur dans l’impulsion donnée à ces différents mécanismes (plans d’aide, création du FESF, du MESF, puis du MES) et a apporté son soutien au FMI, à la BCE et à la Commission dans le cadre des Fonds d’aide aux réformes.

Ainsi, l’Union européenne agit à des niveaux très différents : de l’établissement des critères de politique économique et monétaire à l’établissement de normes sectorielles diverses. Ses prérogatives transversales répondent néanmoins à deux logiques différentes avec des responsabilités partagées : l’une supranationale (BCE, Commission) et l’autre intergouvernementale (Conseil).

La Commission, institution bureaucratique par excellence ?


Principale institution mise en cause pour son manque de transparence et dont la légitimité est constamment mise en doute, la Commission européenne est-elle la bureaucratie par excellence ?

En apparence, le « gouvernement des bureaux » ne fait qu’amplifier. Comme le rappelle Daniel Guéguen : « Dans le passé, la Commission déléguait un Directeur pour défendre chaque dossier examiné au Comité Economique et Social. Puis ce fût un Chef d’Unité. Un chef d’Unité-adjoint. Puis un Administrateur principal. » Ce sentiment de supériorité de la Commission s’est accompagné d’un contrôle décroissant à son égard : « Les choses en sont arrivées à un point tel que dans certaines circonstances (fort heureusement limitées) la Commission - voire un seul fonctionnaire quand il n’est pas encadré par sa hiérarchie - peut imposer une décision sauf à être contré par le Conseil des Ministres agissant A L’UNANIMITE des 27 Etats-membres. »73

Et pourtant, il y a un fonctionnaire de la Commission pour 15000 citoyens européens, alors que ce rapport en France est de 1 pour 12. Même si les compétences d’un Etat membre sont plus larges que celles de la Commission, il s’avère que le nombre d’agents de la Commission (environ 56 000 fonctionnaires et agents assimilés74) est du même ordre que celui de la ville de Paris. Malgré des actions lourdes de conséquence et des pouvoirs concentrés entre les mains de quelques fonctionnaires sans contre pouvoir efficace, la Commission dispose d’effectifs qui restent modestes.

On notera par ailleurs que loin d’être un Léviathan intouchable, la Commission est sous le contrôle du Parlement, qui dispose notamment de pouvoirs de contrôle budgétaire, de censure, d’avis conforme.
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