Résumé 17 Première partie repenser le gouvernement 22 Face au populisme, la recherche d’un nouveau modèle politique 23 Le repositionnement du politique 28 L’Etat moderne, «gérant d’affaire de la collectivité»








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Le faux débat du fédéralisme


On peut disserter à l’infini sur l’Europe des nations face aux Etats-Unis d’Europe, la vérité est que nous sommes installés dans un fédéralisme de fait.

La France fait partie, d’après le traité de Maastricht, « d’une organisation internationale permanente, dotée de la personnalité juridique et investie de pouvoirs de décision. » Et ces décisions s’appliquent à notre pays. Dans quelle mesure ? Depuis l’arrêt Nicolo, passé par le Conseil d’Etat en 1989, le droit européen a clairement la primauté sur les lois nationales : toute nouvelle loi française doit être écartée par le juge administratif si elle est incompatible avec l’ordre juridique européen.

L’on pourrait penser qu’il reste encore un rempart suprême, celui de la constitution, que l’on suppose en quelque sorte « blindée » par de Gaulle. Or depuis la décision Melloni rendue par la Cour de justice européenne en 2013, pour l’essentiel, le droit européen a la primauté sur les constitutions des pays membres : « s’il reste loisible aux autorités et juridictions nationales d’appliquer des standards nationaux de protection des droits nationaux », c’est à condition que « cette application ne compromette pas le niveau de protection prévu par la Charte [des droits fondamentaux de l’union européenne], ni la primauté, l’unité et l’effectivité du droit de l’Union ». Et si l’on regarde la charte dans le détail, on se rend compte qu’elle va bien au-delà des droits traditionnels de l’homme et du citoyen, et inclut des droits fondamentaux de « troisième génération » tels que la protection des données, les garanties en matière de bioéthique et les questions de transparence des administrations. Mais elle comprend aussi les autres « droits et principes résultant des traditions constitutionnelles communes à tous les États membres et d’autres instruments internationaux ».

On est donc passé d’un ordre juridique intégré, d’un « pluralisme ordonné », selon la belle expression de Mireille Delmas-Marty, à ce que le Vice-président du Conseil d’Etat nomme aujourd’hui pudiquement un « ordre juridique européen autonome » et une « démarche de souveraineté partagée »61. Nous n’aurons pas ces prudences de langage et appellerons un chat un chat : nous sommes bien, de fait, entrés qu’on le veuille ou non, dans une structure de fédéralisme.

Bien-sûr, les gouvernements nationaux conservent encore des pouvoirs très importants : le bras régalien, mais aussi la fiscalité, l’éducation, l’organisation du travail, etc. Simplement, il faut bien constater que lors de la crise des migrants comme lors des attentats terroristes de Paris et de Bruxelles, la question universelle a été : que fait l’Europe ? Implicitement, c'était exiger des moyens de police, de services secrets, de défense que l’Union n’a pas encore. C’est au fond demander plus d’Europe. Et il nous semble que les citoyens sont davantage prêts que leurs dirigeants à l’idée d’une Europe forte.

Evidemment des progrès sont à faire, essentiellement parce que pendant trop longtemps on a laissé l’Union fonctionner comme un directoire de chefs de gouvernement et on a trop exclu le citoyen des décisions. La discussion que nous devons désormais avoir pour réformer l’Europe, ne peut consister seulement à vérifier que la transposition du droit européen est un pourcentage acceptable du droit national, mais que la subsidiarité, c’est à dire l’équilibre fondamental entre pouvoirs nationaux et européens, fonctionne de façon harmonieuse et enfin sous contrôle démocratique. Il nous paraît impensable de continuer à transférer plus de souveraineté des pays en faveur de l’Union, sous couvert par exemple de mutualiser les risques économiques ou sociaux. Le fédéralisme sera démocratique où il ne sera pas.

Le manque de démocratie de l’Union européenne


Dans leur forme actuelle, les institutions de l’exécutif européen sont particulièrement illisibles (« qui le président des Etats-Unis peut-il joindre en Europe en cas de crise diplomatique ? ») et peuvent être vues comme hors du contrôle des citoyens. Le sentiment fortement ressenti chez les peuples européens de manque de démocratie contribue à rendre l’idée même de construction européenne impopulaire.

Même si les gouvernements nationaux jouent en principe un rôle éminent dans la direction des politiques européennes, ils ont surtout un rôle d’initiative législative mais sont peu impliqués dans les menus détails du processus législatif en lui-même, ce qui rend leur influence limitée dans le passage des textes de loi. Quant au domaine exécutif, il leur échappe totalement. Les parlements nationaux ne sont consultés que lors de la ratification des traités.

Il est important à ce stade de faire quelques rappels sur la structure politique de l’Union européenne : ses principales institutions sont le Conseil européen, le Conseil, le Parlement, la Commission et la Cour de justice.

Le Conseil européen est la réunion des chefs d’Etat ou de gouvernement, le président de la Commission et un président élu par le Conseil pour une durée de deux ans et demi. Il ne peut agir que par consensus, ce qui limite, au plus haut niveau, les évolutions de la construction européenne.

Le Conseil réunit les ministres de l’Union dans le domaine défini par son ordre du jour. Sa présidence est assurée par un des ministres sur la base d’une présidence tournante changeant tous les six mois, sauf dans le cas du Conseil des affaires étrangères, présidé par le haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité. Les décisions sont prises à la majorité qualifiée62. Dans un intéressant mélange des genres, il faut noter que le Conseil remplit une fonction législative et que dans le cadre de la codécision63 avec le Parlement européen, il décide des questions budgétaires autant que législatives.

Toute l’ambiguïté du rôle de la Commission est contenue dans la mission que lui donne le traité de Maastricht64 : «  La Commission promeut l’intérêt général de l’Union et prend les initiatives appropriées à cette fin. Elle veille à l’application des traités […]. La Commission exerce ses responsabilités en pleine indépendance ». Mais de quelle indépendance parle-t-on ? Est-ce que la distance nécessaire pour transcender les particularismes nationaux ne risque-t-elle pas de se transformer en isolement vis-à-vis des peuples ? La Commission est cependant responsable devant le Parlement européen et peut être dissoute par motion de censure. Le président de la Commission est désormais élu par le Parlement, sur proposition du Conseil européen, qui approuve aussi l’ensemble de la Commission conjointement avec le Conseil européen. Le traité de Lisbonne rend la Commission plus représentative en éliminant la règle selon laquelle un commissaire par Etat membre était nommé. Le nouveau système permettra de « refléter l’éventail démographique et géographique de l’ensemble des Etats membres ».

Le véritable pouvoir exécutif est exercé par la Commission, qui est seule habilitée au pouvoir d’initiative pour l’adoption du droit dérivé, c’est-à-dire des règlements, des directives et des décisions. D’après le Traité de Rome65, « le règlement a une portée générale. Il est obligatoire dans tous ses éléments et il est directement applicable dans tout Etat membre ». Comme le rappelle la Cour de justice, « en raison de sa nature même et de sa fonction dans le système des sources du droit communautaire, [le règlement] produit des effets immédiats et est, comme tel, apte à conférer aux particuliers des droits que les juridictions nationales ont l’obligation de protéger ». La directive « lie tout Etat membre destinataire quant au but à atteindre, tout en laissant la compétence nationale quant à la forme et aux moyens » et laisse donc une certaine latitude aux Etats, dans des délais raisonnables de transposition. « De portée individuelle [et donc visant directement des entreprises ou des particuliers], la décision est obligatoire dans tous ses éléments pour les destinataires qu’elle désigne ».

Le monopole d’initiative accordé à l’institution la moins légitime, la Commission, constitue un des aspects les moins démocratiques de l’Union européenne. Le statu quo ne nous parait pas une option viable. Pour insuffler une dynamique démocratique en Europe, il faut négocier de nouveaux traités, certes a minima, mais se doter d’institutions efficaces.
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