Réforme de l’Etat : tentative d‘instaurer un exécutif fort








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EVALUATION DES POLITIQUES PUBLIQUES
LA REFORME DE L’ETAT
C’est une question importante à partir de la 3ème République. Depuis 1970 jusqu’en 1958, a un sens particulier et relié à la situation politique
Réforme de l’Etat : tentative d‘instaurer un exécutif fort
Après 1958, on a l’exécutif fort contrôlé par De Gaulle. Cette question de la réforme prend un autre sens :

Empêcher l’asphyxie du centre, désengorger le centre.

- Mais cette logique a une limite, et cela devient une priorité :

- On créer la DATAR (délégation d’aménagement du territoire)

- La création de régions.

- Cela va finir par aboutir au processus de décentralisation : 1982

- Objectif : rendre plus fluide le système administratif français.
Après 1983, la réforme de l’Etat désigne la recherche de la performance publique.

Cette culture s’est mise en place parce qu’on a assisté à un vrai tournant. : Jusqu’en 1980, tous les Etats dans le monde cherchaient à instaurer un Etat providence qui accompagnait le développement économique :

- Reagan aux USA et Thatcher en GB qui incarne un tournant libéral dans l’action publique :

- L’Etat est d’emblée suspectée d’être inefficace, pire que le marché.

- On va chercher à limiter l’action de l’Etat.

- On va développer l’évaluation de l’action de l’Etat.
Tous les Etats se sont orientés vers ce schéma, même les socio démocrates.
Du cout, cette réforme de l’action publique combine :

- Optimisation et recherche de la performance.

- Réconcilier les administrés et l’administration.


  1. L’administration et la recherche de la performance




    1. Modernisation de la gestion des ressources humaines.


La fonction publique occupe une place importante en France, 4,5 millions d’agents publics.

Les défis que cette fonction publique doit affronter :

- La GPEC : Gestion prévisionnelle des emplois et des compétences.

- 65 000 – 70 000 départs, dont la moitié remplacée.
Depuis une dizaine d’années, l’un des axes est l’instauration d’une gestion dynamique de la ressource humaine à partir de la GPEEC : Gestion prévision des emplois, des effectifs et des compétences : Il s’agit d’analyser quantitativement et qualitativement la ressource humaine existante, puis ensuite d’engager une démarche prospective à partir de scénarios de développement. On va monter un plan pour réduire les écarts (anticiper la fonction de commande publique dans 10 ans) :

- Si besoin de conception, plan de formation des personnels en C (vers du B ou A)

- Ou engager directement si pas de personnels adéquats.

- Professionnalisation de l’armée
En quoi cette situation est une question définitive secondaire maintenant ?

- Recrutement et plan de formation au point mort =

- L’exercice de gestion prévisionnel est au point mort.

- On peut comprimer du personnel pour financer de l’investissement, mais pas le contraire : fongibilité asymétrique des crédits. Ca comprime donc le financement du personnel.
Question de la performance :
- Passage d’un budget de moyen vers un budget d’objectif

- Passage d’une note annuelle, vers un entretien professionnel annuel avec le subordonné.
Question de l’encadrement supérieur :
- Celle de l’ENA : Limitation du nombre de postes, divisé par 2. Objectif d’être administratif exclusivement.

Quelques Enarques sont devenus politiques, et de fait l’essentiel des postes de cabinet sont maintenant Enarques.
- Réforme des concours :

- Les concours, adjoindre d’une culture littéraire, une culture du chiffre.

- Pour l’IRA, culture du gestionnaire.

- Compétence managériale en perspective : oral de concours >>>> entretien d’embauche.

- Volonté de recruter du personnel qui se projette vers un univers professionnel en particulier.


Question de la mobilité :
- 900 corps : SI on quitte un corps, on perd les droits qui vont avec. Il est donc dangereux de changer de corps :

Donc problème de morcellement juridique des statuts. Que faire ?

- Fusion ? Impossible

- On met en place des cadres statutaires généraux : attaché, rédacteur, qui peuvent travailler dans des domaines, collectivités différentes.

- Modification des primes : à la performance, au mérite.

- Avant : obstacle à la mobilité des primes trop importantes.


    1. Modernisation de la gestion publique.


La LOLF : introduction d’une logique de résultat, ce qui implique la refonte du cadre budgétaire et comptable. Structuré en 150 programmes au lieu des 850 chapitres.

-Mission, programmes, actions, avec indicateurs.

- Fongibilité des crédits, sauf les crédits de personnels, pour permettre la liberté du fonctionnaire.

- Introduction de la comptabilité analytique.

- Développement de nouveaux modes de gestion : management, et repenser les relations centrale-déconcentré : Budget opérationnel de programmes, et un dialogue de gestion entre les deux niveaux : déconcentré et central, avec des outils comme le monitoring, le reporting.
La LOLF implique la transparence budgétaire :

- Monter un PAP qui va préciser les objectifs et les indicateurs pour chacun des programmes

- Un RAP qui viendra évaluer chacun des programmes.

- Chaque ministère devra rendre compte de l’ensemble des programmes qu’il gère sous la forme d’un RAM (rapport d’activité ministériel).

- JPE : jusqu’ici l’ensemble des budgets de l’Etat était reconduit d’années en années, avec un seul vote.
- Culture des objectifs et des indicateurs. Elle se diffuse, qui supplante la logique ancienne de conformité aux règles existantes.

- La LOLF marche à condition qu’on évalue les actions. Mais d’autres logiques maintenant :

- Développement des audits de modernisation

- La RGPP (revue générale des politiques publiques) : On fait ministère par ministère, une revue générale des missions, on regarde ensuite les actions qui sont déployées, et on regarde les personnels et les moyens utilisés.

Cela passe par des cabinets privés.
Les Canadiens l’ont utilisé à un très grand succès. Le passage s’est fait par une réduction drastique de la taille de l’Etat. Mais les canadiens n’aiment plus leur service public, car ils ne s’occupent plus de grand-chose.
Limite du RGPP : Etat plus petit, mais de nettement moindre qualité.
Problème en France : l’audit vient après les décisions.


  • La réforme des marchés publics :


L’idée de responsabiliser les acteurs des achats publics :

- Introduire une certaine transparence dans l’achat

- Introduire une logique de diminution des coûts.
Limite : génère une bureaucratie


  1. Le rapprochement de l’administration et des citoyens.


Deux grands axes :

- Améliorer le service public aux yeux des usagés.

- Rapprocher l’administré et l’administration

Dans les ministères : conception des réformes, évaluation des réformes, et non plus la gestion des dossiers (déconcentré aux collectivités).
Au niveau déconcentré : alourdissement des tâches de gestion. Mise en place de pôles (emploi, économie), on regroupe les services publics au niveau local, d’un point de vue juridique. Pour faire des économies de postes.
Les pôles sont pilotés par le préfet de région, en accroissant ses pouvoirs, en matière de coordination des différentes préfectures.
Comme la décentralisation profite aux régions, on retient ce niveau en matière d’organisation, de planification.


  • Des services publics plus proches et mieux compris :


- Accès à l’information publique amélioré, en particulier la loi de 2000, sur l’accès aux documents administratifs.

- L’accès aux services publics, avec le guichet unique. (Anticipation des pôles).

- Celui des AAI, et le développement des médiations.
- MARL : Mode alternatif de règlement de litiges. On essaye ainsi de développer d’autres modes que le contentieux.


  • Amélioration du service rendu aux usagés :


- La démarche de simplification :
- En droit par un processus de codification généralisé, effectué par voie d’ordonnance.

- Des procédures :

- Révision de l’ensemble des formulaires réécrits, et réduction.

- Système d’homologation préalable, on ne peut plus créer les formulaires arbitrairement.

- Généralisation des délégations de signatures, automatique, et mécanisme de subdélégation.

- La démarche qualité :
- Qualité des normes administratives : Promu tout un ensemble d’outils d’aide à la rédaction.

- Développement de la démarche qualité dans les administrations.

- Développement de l’administration électronique : économie de coût, performance, et autre image du service public (impôt par internet).
-Diffusion de l’information dans les services publics : suivi des changements d’adresse.

- Dématérialisation des procédures. Si on travaille aux marchés publics, la plupart sont dématérialisés, arrive par voie électronique. STOP
- Administration en mouvement, soumis à un processus permanent et multiforme. Il y a eu un processus d’accélération des réformes depuis 10 ans. Cependant, il existe en France un certain nombre de freins culturels au changement qui ne sont pas négligeables, en particulier parce que ces réformes tendent à remettre en cause une image traditionnelle du service public.
Un service public, peut être délivré par une entreprise privée.
LA DECENTRALISATION
Introduction :
Dans le monde :
A l’issue de la seconde guerre mondiale, on a assisté dans les grands Etats, à un déploiement de l’Etat providence, mais simultanément, cet Etat s’est révélé un acteur économique majeur de cette période là.

On peut donc dire que dès 1945-1950, l’Etat devient la puissance principale.

Durant la période des 30 glorieuses, on a une tendance lourde, on impulse un changement :

- On gère la modernisation par le centre.

A partir de 1945-1949, Bohn devient le lieu d’impulsion des réformes.
La situation se renverse dès 1970, avec la revanche du local. Plusieurs facteurs expliquent cela :

- On rentre dans la crise de l’Etat providence, donc on cherche des solutions alternatives, avec un interventionnisme Etatique moins performant.

- Tendance très forte à une revendication d’autonomie des régions, cela se passe à l’échelle européenne, en Espagne, en Italie : Revendication d’autonomie des bretons, groupes espagnols.
Ce mouvement va connaitre une accélération dans les années 1980, avec le tournant néolibéral de l’action publique (Reagan, Thatcher) :

- Il contenait une revendication à une meilleure gestion de proximité, l’acteur public étant proche des usagers, des citoyens.

- C’est l’époque où on met en cause l’efficacité de l’Etat et son intervention, et on demande donc à qu’il se restructure.

On pense à un nouveau rôle pour l’Etat : Au lieu d’être un acteur, il devient essentiellement un organe de régulation.

Qui sont les vrais acteurs ? Les pouvoirs locaux. On voit donc une mécanique de transferts de missions à destination des pouvoirs locaux.
Même les Etats les plus unitaires (France-GB), vont connaitre des processus de décentralisation importants.
Là-dessus va se greffer la Construction Européenne : Développement d’une Europe des Régions, à partir de l’AUE de 1986 (politique régionale, de cohésion).

En France :
La France est le pays qui incarne la Centralisation. Cela date de la monarchie, avec un pouvoir central qui domine l’ensemble du pays, avec interdiction des langues régionales, impôts régionaux, unifiés.

Diminution du sentiment d’être régionalisé, au profit de la nation.
La Révolution a prolongé ce mouvement, en mettant en place une unité très forte de l’Etat. Il y donc une matrice du centralisme, on se retourne toujours vers l’Etat.
Le problème c’est que l’Etat s’est hypertrophié, il est allé au-delà des limites. Et le problème c’est que cela a engendré une forme d’asphyxie. Cela se manifeste par pleins de disfonctionnement, avec plusieurs mois pour des autorisations ou signatures.

L’Etat fonctionnait donc au ralenti, et au cours des années 70, nécessité de changer.
On parle d’ailleurs au départ de faire respirer le système. Ce projet conduit au début des années 1980, à un lourd processus de décentralisation dès 1982-1983, menée par la Gauche. Processus favorables aux Maires de Grandes villes.
Ce processus de décentralisation a été une véritable révolution institutionnelle, contraire aux traditions culturelles et politiques, mais n’a pas résolu les problèmes, mais au contraire à généré de nouveaux problèmes.
3 enjeux :
Lecture historique du processus de décentralisation :

- Est-ce que la décentralisation est un processus continu, ou au contraire un processus par phase accélérée par grandes ruptures ?
Lecture plutôt juridique, dont l’objet est de cerner l’architecture générale du système français.
Il faut faire une lecture politique de la décentralisation, car elle était censée rapprocher les citoyens du pouvoir : L’échec le plus net est dans son incapacité à créer une authentique démocratie locale.


  1. Décentralisation du point de vue historique : Processus chaotique ou continu ?


La décentralisation s’est soit disant effectuée en 2 étapes, officiellement dit par les politiques :

- Un acte I, en 1982-1983.

- Un acte II, avec la réforme de Raffarin et Chirac en 2002 jusqu’en 2004.
Mais le processus a finalement été continu. Depuis 1982, on a cessé de décentraliser et de la réformer.
Processus chaotique avec des phases d’accélération, des phases de stabilisation et des phases de ralentissement.
- Dès 1848, « débat sur la décentralisation », mais c’est ce qu’on appelle aujourd’hui la déconcentration.
- Au sens moderne, c’est De Gaulle qui invoque ce terme le 1er. Il a utilisé ce terme pour répondre à la crise de mai 1968. Un projet est forgé, Projet Foucher, qui n’aboutira pas.
- Dès 1974, la Commission Guichard apparait et retraite cette idée, avec la création de collectivités autonomes, avec des compétences étendues. Mais cela n’aboutira pas, car la majorité politique est fragile.
- 3ème projet en 1978, de Christian Bonnet, ministre de l’intérieur, projet beaucoup plus timide, d’introduire un peu de décentralisation en France. Mais le RPR s’y oppose.
- C’est en 1981, avec la gauche au pouvoir qu’on entre dans l’acte I.

Pourquoi la Gauche favorable ?

- Tous les grands leaders de PS étaient des Maires de Grandes villes, dont intéressant de relâcher la puissance de l’Etat sur les villes.

- La Droite était hostile……….. car la Gauche soutenait le projet.
Mais favorable dès 1983-1984, par intérêt grâce au nombre importants d’élus locaux. Plus facile pour gagner des départements, des régions.

La réforme de 1982-1983 a donc été très vite adopté par l’opposition de l’époque.

Historique des réformes :
2 mars 1982 : Loi relative aux droits et libertés des collectivités locales :
- On reconnait 3 collectivités : Communes, Départements, Régions.

- Ces collectivités sont élues.

- On « supprime » la tutelle de l’Etat : Contrôle Apriori vers un contrôle a postériori, exclusivement limité à la légalité.
Les lois du 7 janvier et 22 juillet 1983 : qui opèrent les transferts de compétences :
- L’affirmation d’une clause générale de compétence. Cela va autoriser les collectivités à intervenir dans des champs non inscrits dans la loi. Donc risque de confusion…

- Liste de matières qu’on attribue à une autorité.

- Une régulation d’ensemble, puisqu’il y a le principe de bloc de compétences.
Loi du 26 janvier 1984 : Le statut de la fonction publique territoriale :
- On décalque le statut de la fonction publique d’Etat, avec des aménagements spécifiques :

- 50 000 employeurs différents et non 1. Donc, liste d’aptitudes.
Loi du 25 janvier 1985, en matière scolaire, qui confie la construction et l’aménagement des bâtiments scolaires :

- A la commune pour le primaire

- Au département pour les collèges

- A la région pour les lycées.
Loi du 10 juillet 1982, qui créer la CRC pour les vérifications d’aspects budgétaires sur les collectivités.
En 1986, premières élections régionales.
De 1986 à 1992, aucune reformes majeures concernant les collectivités territoriales.
A partir de 1992, une autre période, appelée consolidation jusqu’en 1999 :
- Loi ATR de 1992 (Administration Territoriale de la République) qui concerne la décentralisation et l’administration déconcentrée de l’Etat.

- Ca lance la révolution intercommunale : création des COM COM, et des comités de villes et de districts, avec des incitations financières.

- L’émergence d’un statut embryonnaire de l’élu local : indemnisation, régime juridique, droits d’élus.
- 1996, réforme très importante de la Polynésie française, avec autonomie évolutive.
- 1998, réforme de la Nouvelle Calédonie, qui va avoir un statut dérogatoire, car elle aura un pouvoir législatif Calédonien d’adaptation.
- Loi du 12 juillet 1999, Chevènement, qui créée les communautés d’agglomération et les communautés urbaines. On supprime ainsi les communautés de villes et de districts. On incite avec une fiscalité propre, touchant donc des impôts personnels.
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