2 La protection de l’enfance aujourd’hui et la loi de réforme du 5 mars 2007








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Les politiques sociales en faveur de la

PROTECTION DE

L’ENFANCE



ARIF- CAFDES Guylaine CARDOU

Laure LEFEVRE

SOMMAIRE
1) Historique
La charité

L’assistance publique

L’aide à l’enfance

Modernisation de la prévention sociale

Modernisation de l’action sociale (loi 2002-2)

2) La protection de l’enfance aujourd’hui et la loi de réforme du 5 mars 2007
Définition et missions de la Protection de l’Enfance
Renforcer le dispositif d’alerte et d’évaluation des risques de danger 
Développer le droit des enfants et des familles
Dispositifs

  • Protection administrative

  • Protection judiciaire


Le financement
Les partenaires
3) Les mineurs délinquants

4) Le Secret professionnel
Présentation / définition

Discussion / débat

INTRODUCTION
Le système de protection de l’enfance en France, héritier de l’Assistance Publique a connu de nombreuses mutations, elles-mêmes accompagnées par l’évolution de notre société et notamment celle de ces principaux acteurs-usagers : Enfant et famille.

L’enfant (du mot latin « infans », qui signifie : « celui qui ne parle pas ») a été longtemps soumis à la puissance paternelle, sans réelle place, ni reconnaissance de ses besoins spécifiques. Durant de nombreux siècles, « l’enfance » n’est pas reconnue et dès que l’enfant n’a plus besoin de sa mère ou de sa nourrice (soit, vers l’âge de 7 ans), il est considéré comme un adulte et se trouve intégré au monde du travail, sans distinction particulière.

A compter du 17ème siècle, une attention particulière est portée à l’enfant avec l’apparition de l’éducation à l’école par des religieux, seulement entre 7 et 12 ans, à la suite de quoi il intègre le monde du travail. C’est en 1882, grâce aux Lois Ferry, que le travail des enfants connait une grande évolution rendant la scolarité obligatoire, gratuite et laïque.

Dès le XXème siècle, l’Etat s’affirme comme acteur de la protection sociale de l’enfance. D’emblée de part sa complexité, l’Etat met en exergue une pluralité d’interventions ou approches politiques, juridiques, éducatives, psychologiques.

La diversité de textes de lois et de rapports que suscite ce dispositif démontre la volonté affirmée des politiques publiques de réformer en profondeur les pratiques mises en place antérieurement et dont certains effets négatifs peuvent porter atteintes au devenir de l’enfant.

Force est de constater que cette réforme tant nécessaire qu’inévitable ne se fait pas sans difficultés, enjeux ou polémiques, mais cette dernière a néanmoins l’ambition de réorganiser, de repenser la protection de l’enfance en tenant compte de tous les acteurs : enfant, famille, professionnels, associations, dispositifs institutionnels et législatifs.
Pour exemple, en 2010, les bénéficiaires de l’aide sociale à l’enfance regroupent 145 000 enfants accueillis et 146 000 enfants suivis à domicile (environ 45 000 en AED et 101 000 en AEMO). La dépense nette s’élève à 6,16 milliards d’euros.
Pour permettre de mieux cerner ce dispositif aussi complexe et aussi controversé, nous tenterons d’en faire un exposé, autant que faire se peut, explicite que nous développerons en premier lieu par une approche historique, puis par une approche contemporaine. S’ensuivra une analyse des dispositifs et nous terminerons par l’un des principaux enjeux de la dernière réforme de 2007 : Le secret professionnel, qui illustrera notre débat.

Historique

L’histoire de la protection de l’enfance peut être « divisée » en 5 étapes avant d’arriver à l’institution actuelle


  • l’organisation de la charité

  • l’assistance publique

  • l’aide à l’enfance

  • la prévention sociale

  • le droit de l’enfant



L’ORGANISATION DE LA CHARITE
Pendant longtemps, l’enfant orphelin, abandonné, handicapé était soit à la charge de la famille (élargie) soit voué à la mort.
Avec la république Athénienne, l’abandon est possible : l’exposition.

Sophocle n’approuvait pas « ce relâchement des mœurs » : « si vous ne tuez pas –socialement, symboliquement l’enfant, s’il n’est pas secret, anonyme, c’est lui qui vous tuera ».

Avec le christianisme, et la prise de conscience de la valeur de tout être humain, le recueil de l’enfant va progressivement être organisé


  • l’hospice

Des bâtiments recueillaient toutes sortes de personnes avec pour seul objectif de vaincre la mort et d’assurer la survie des enfants abandonnés.

1150 = l’Ordre du St Esprit à Montpellier

1363 = Paris hôpital des pauvres du St Esprit (les enfants sont habillés de rouge : « Les enfants rouges »)

1531 = sous François Ier l’hôpital des enfants rouges : n’accueillait que des enfants orphelins (avec un nom, le nom du père, qui peut se recommander de quelqu’un.
Par opposition à l’enfant trouvé = « l’enfant sans aveu », l’enfant d’une filiation inférieure
L’abandon était le meilleur moyen de se débarrasser d’un enfant gênant socialement ou que l’on ne peut assumer économiquement.

Il existe un fort parallèle entre le nombre d’abandons et les crises de subsistances
Jusqu’à la moitié du 19ème siècle : la pratique la plus courante d’abandon est l’exposition : l’enfant est déposé par ses parents dans un lieu public.
Peu à peu se sont répandues « les coquilles » ou les berceaux à l’entrée des églises.


  • le secret

En France, l’exposition des enfants aux portes des églises remonte au IVe siècle. Le premier asile pour enfants fut fondé par l’évêque d’Angers au VIIe siècle. Montpellier s’est vu doté d’un hôpital maternité dès le Xe siècle sous l’égide de Guy de Montpellier, établissement qui dispensait des soins gratuits et qui recueillaient les enfants abandonnés jusqu’à leur adolescence.
En février 1556, l’Édit d’Henri II « sur le recelé de grossesse et d’accouchement » visait à prévenir essentiellement les infanticides. Il fit obligation à toutes filles et veuves de déclarer leur grossesse dès le moment où elles avaient connaissance de celle-ci. En cas de non déclaration, la présomption d’homicide était automatiquement retenue contre la mère si elle venait à avorter ou si l’enfant décédait à la naissance. La peine encourue était la pendaison.

Bien que la loi n’en fit pas une obligation, la femme enceinte était souvent invitée à dénoncer son complice, d’où l’intérêt généalogique des dites déclarations.
1638 St Vincent de Paul

En 1638 Saint Vincent de Paul (1581-1660) avec Louise de Marillac et ses filles de la Charité mirent en place une aide aux enfants trouvés – « l’œuvre des Enfants trouvés de PARIS » – qui allait devenir la très importante Maison de la Couche. Installé sur le parvis de Notre-Dame, elle reçoit les nouveau-nés et les enfants en bas âge. Certains principes actuels seront posés dès 1639 : un dossier pour chaque enfant, une réglementation prévoyant le logement, la nourriture, le trousseau, le recrutement des nourrices, le placement des enfants à la campagne, leur surveillance, leur instruction

En 1648, elle accueillait plusieurs centaines de malheureux.

Ce n’est qu’en 1670, soit dix ans après la mort de Saint Vincent de Paul, que son œuvre sera officialisée par un Édit royal qui « unit » l’Hôpital des Enfants trouvés à l’Hôpital général ; cette fusion lui assura une administration solide et une base de ressources régulières. En effet, c’est Colbert qui proposa la réglementation dont est issue la législation actuelle. Sous l’impulsion de Saint Vincent de Paul, les dames de la Charité vont aussi fonder deux autres institutions :
– l’orphelinat du faubourg Saint-Antoine qui admet les enfants abandonnés ou orphelins de plus de deux ans.

- l’hospice de la Pitié qui comprend un orphelinat.
Sous l’Ancien Régime le secours aux enfants trouvés dépendait donc de la charité des redevances versées aux hôpitaux, qui étaient la propriété de l’Église ; les enfants étaient ainsi confiés aux hospices et étaient élevés parmi les vieillards, les malades et les indigents.

Désormais les « abandonneurs » peuvent, sans risque, déposer les enfants, en un lieu précis.
Cet hôpital des enfants trouvés fut rattaché à l’hôpital général
La création du «tour ».

On créa à la porte des hospices le « tour » à partir du milieu du XVIIIe siècle – le « tour » est un cylindre installé dans la muraille, ce cylindre pivote sur un axe. Un côté du cylindre est ouvert. Le côté fermé fait face à la rue. Une cloche extérieure est placée à côté. L’abandonnant avertit la garde grâce à cette cloche. Le cylindre est alors manœuvré et présente le côté ouvert à l’extérieur. L’enfant est déposé. Le cylindre tourne vers l’intérieur. Et l’enfant est pris en charge par la garde – ce système permettait de garder l’anonymat –. Ce système se généralisa en 1811 par le décret du 19 janvier qui le systématise, un par chef-lieu d’arrondissement. Vers 1830, on compte près de 250 tours. Les tours disparaîtront petit à petit, et seront supprimés par la loi du 27 juin 1904.


L’ASSISTANCE PUBLIQUE
1789 Révolution française : proclamation des droits de l’assistance : la question de l’assistance n’est plus une question de charité, de bienveillance mais de justice.

Tout individu a droit à la vie, à l’instruction

La société devient « solidaire » au sens juridique du terme
28 juin 1793 fait obligation pour la Nation de se charger des enfants abandonnés qui seront appelés « orphelins », supprimant ainsi la discrimination qui existait entre les orphelins et les « sans nom ». Dès le mois de janvier 1793, les juges de paix eurent pour tâche de dresser des procès-verbaux d’abandon qui devaient être transcrits sur le registre des actes de naissances.
A partir de 1820, l’abandon définitif d’un enfant est précédé d’une période transitoire pendant laquelle il est mis au dépôt ; l’enfant peut alors être repris par ses parents – parce que les parents sont détenus ou malades.

Le règlement de 1845 rend obligatoire ce passage au « dépôt », et la loi de 1904 confirmera cette pratique.
Des familles nourricières prirent en charge tous ses enfants contre dédommagements, ce qui entraîna quelques abus. Certains parents abandonnaient leurs enfants pour les accueillir ensuite en tant que familles nourricières. Ce fait fut contré en envoyant les enfants à plus de 150 km du lieu de l’abandon. Les enfants furent alors convoyés par terre ou par eau vers les nourrices.
À Paris existait un Bureau Principal des Nourrices, situé rue Sainte-Appoline, et ce jusqu’en 1868.
La loi du 24 juillet 1889 sur la protection judiciaire de l’enfance maltraitée est une étape essentielle qui voit apparaître une nouvelle catégorie d’enfants : les enfants moralement abandonnés

Cette loi donnait la possibilité au tribunal de prononcer une déchéance de puissance paternelle

Pour la première fois, le législateur protégeait l’enfant contre ses parents
Loi 1904 sur l’assistance à l’enfance supprima définitivement le tour et rendait obligatoire le bureau d’abandon dans chaque département. Le principe du secret fut gardé.

(Paris : hospice dépositaire de Denfert-Rochereau)
L’assistance publique était accoutumée à recevoir des enfants jeunes et avait développé tout un dispositif de prise en charge matérielle et alimentaire
Arrivée d’une nouvelle catégorie d’enfants et avec la découverte de nouveaux problèmes : ils sont plus âgés, + perturbés et avaient vécu des situations difficiles = ils perturbent le fonctionnement des services

Sont alors crées des écoles professionnelles, les premiers dispositifs d’observation

Les inadaptations manifestes de ces grands enfants ont longtemps été assimilées à des problèmes de disciplines et donc traitées sur le mode du redressement, de la répression et de l’amendement personnel
1946 : suppression des bagnes d’enfants et colonies agricoles
Au début XXème : les modes de traitement des problèmes vont se différencier = à une conception moralisante de l’action à l’égard des enfants va peu à peu s’associer un ensemble de pratiques empiriques, suscitées par des personnalités en lien avec la justice pour enfant.

C’est ainsi que la psychiatrie infantile n’est pas née du contact avec les malades mentaux, mais bien avec les délinquants infantiles
L’AIDE A L’ENFANCE
Loi du 30 juin 1904 : texte fondateur de l’organisation du service des enfants assistés. Il imprégnera le code de la famille jusqu’en 1984 en

  • définissant les catégories d’enfants pris en charge (secourus, surveillés, en dépôt en garde, pupilles)

  • réglant les modalités d’admission : dans chaque département est crée le bureau ouvert destiné au dépôt anonyme des enfants de moins de 7 mois, au-delà de cet âge une enquête est effectuée avant que le préfet ne prononce l’admission. Pour que ce recueil puisse cependant rester secret, la personne qui dépose peut demander le secret du lieu de la naissance, on établit alors pour ces enfants un certificat d’origine qui suppléera l’acte de naissance

  • organisant la tutelle confiée au préfet et à un conseil de famille

  • préconisant le placement familial rural


Cette loi relative au Service des enfants assistés a détaché l’Assistance publique des hôpitaux ; elle lui a donné son organisation actuelle reposant en totalité sur l’État et les Départements.

L’idée que l’enfant a des besoins spécifiques émerge peu à peu : il ne s’agit pas seulement de suppléer, réprimer mais il faut aider

=

Loi du 22 juillet 1912 mise en place des tribunaux pour enfants, prévoit :

  • la création d’une juridiction spéciale pour juger les enfants délinquants

  • l’institution d’une législation pénale pour mineurs substituant aux mesures répressives des mesures d’éducation et de redressement



en 1921, les lois sur la déchéance paternelle sont assouplies

en 1935, assistance éducative et abrogation de la correction paternelle
Des progrès décisifs :

  • Ordonnance du 2 février 1945 relative à l’enfance délinquante (art. 2 toujours en vigueur) : les mineurs de 18 ans auxquels est imputé une infraction ne sont justiciables que des tribunaux pour enfants.

Ce tribunal prononcera, selon les cas, des mesures de protection, d’assistance, de surveillance, d’éducation.

Cette ordonnance crée le juge des enfants, magistrat spécialisé.

= reconnaissance d’une spécificité de l’enfant et de la nécessité d’une action plus globale

  • Le décret du 24 février 1956 promulguant le Code de la famille et de l’Aide Sociale, consacre un chapitre à l’aide sociale à l’enfance. Ce texte reprend, en les ordonnant un certain nombre de réformes de 1943 à 1953 et institue un service centré sur l’enfant.


LA MODERNISATION DE LA PREVENTION SOCIALE
La professionnalisation du secteur
Développement de la prévention (le placement si il est parfois nécessaire, est souvent évitable et constitue toujours un risque) = prévention par une aide plus précoce financière, éducative et psychologique à la famille.
Moyens

  • mise en place et développement de la consultation médico-psychologique (Dr Michel SOULE à l’hospice dépositaire de Denfert à Paris (à partir de 1953)

  • l’ordonnance du 23 décembre 1958 sur la protection judiciaire de l’enfance en danger permettra au juge des enfants d’intervenir précocement sur une situation de danger

  • le décret du 7 janvier 1959 instituera des services de prévention au sein des directions de la Population

  • la mise en place en 1964 des directions départementales de l’action sanitaire et sociale (devenues en 1977 : directions départementales des affaires sanitaires et sociales) devait permettre une meilleure coordination entre les services s’occupant d’enfants PMI, ASE, Santé scolaire, hygiène mentale et infantile

  • la loi du 4 juin 1970 sur l’autorité parentale qui modifie les conditions de la mise en place de l’assistance éducative ainsi que celle de la déchéance d’autorité parentale




  • la famille reprend un peu sa place et ses droits, le maintien dans le milieu naturel fut privilégié


Les années 70 marquent une réflexion accrue sur l’aide sociale à l’enfance et la nécessité d’une meilleure adaptation du service

  • mai 68 : remise en cause du travail social comme fonction de normalisation

  • texte de Michel SOULE et Jeanine NOËL

  • rapport Dupont-Fauville : penser l’organisation par la mise en place d’équipe pluridisciplinaire

  • circulaires de 1969 et 1972 : professionnels « spécialisés » (AS, ES, psychologues, psychiatres) et non plus des administratifs pour accueillir les enfants.

Augmentation de la formation supérieure des travailleurs sociaux avec l’intervention de l’université

  • le 17 mai 1977 : amélioration des placements familiaux avec la création du statut des assistantes maternelles (agrément et obligation de formation pour ces familles d’accueil).

  • Des associations, des publications sont mis en place : en 1970, action et publication du GELPFS (groupe d’étude et de liaison des placements familiaux spécialisés) devenu ensuite GRAPE (groupe de réflexion et d’action pour la petite enfance) ; L’école des parents et des éducateurs


== résultats de cette évolution : diminution des effectifs et professionnalisation de l’aide sociale à l’enfance

= l’ASE est passée d’un service de protection de l’enfance à un service d’aide à la famille
Depuis 1985, la gestion des enfants assistés est assurée par la Direction de l’Action Sociale de l’Enfance et de la Santé (DASES), 94-96 Quai de la Râpée, 75012 Paris, tel 01.43.47.71.37. Cette administration a hérité des dossiers traités antérieurement par l’administration générale de l’Assistance publique. Tous les dossiers de moins de cent ans y sont conservés.

L’accès du Pupille à son propre dossier est garanti par la loi du 17 juillet 1978, article 6 bis. Toutefois si l’un des parents a exprimé la volonté de préserver le « secret des origines » de l’enfant, l’obligation de secret est imprescriptible.


LA PRISE EN COMPTE DES DROITS DE L’ENFANT
Qui parle pour l’enfant ? Quel résultat est attendu ?
Période 1 : l’assistance publique : c’est le juge ou l’administration publique qui prend les mesures d’assistance à l’enfant abandonné ou en danger moral
Période 2 : l’aide à l’enfance (1945-1970) : juge spécialisé et inspecteur de l’ASE ; moyens d’actions plus précoces et plus souples
Période 3 : ce sont des techniciens qui parlent au nom de « l’intérêt de l’enfant » (élaboration d’indicateurs, pratique de synthèse, recherche de méthode de prévention médico-sociale précoce…)
Période 4 : restauration de la parole de l’usager (texte de Nicole Questiaux, 28/05/1982)
Donner des droits aux citoyens face à l’administration :

  • Loi du 6 janvier 1978 : relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés

  • Loi du 11 juillet 1979 : impose la motivation des décisions administratives

  • Textes qui marquent la réintroduction de l’enfant et ses parents comme partenaires de leur prise en charge :

  • circulaires du 18 et 21 mars 1983 : relatives à la protection de l’enfant en danger, victime de sévices ou délaissement proposent en + des démarches techniques ou répressives, la mise en place de lieux de rencontre, d’écoute de la parole des parents en difficulté

  • loi du 6 juin 1984 et son complément du 6 janvier 1986 : proclame les droits des familles dans leur relation avec les chargés de la protection de l’enfance : droit d’être informé sur les conditions et les conséquences d’une intervention sociale, droit d’être accompagné dans ses demandes, droit pour les parents de participer aux décisions essentielles concernant leur enfant, droit de faire appel des décisions




  • textes entrainent un changement de fond : le passage de la protection de l’enfance à l’aide à la famille


Loi du 2 mars 1982 : Décentralisation 

L’ASE est transférée au département par la loi du 22 juillet 1983 entrée en application en janvier 1984

Désormais, c’est le président du conseil général qui :

  • définit la politique départementale

  • crée et autorise les établissements sociaux et arrête les tarifications

  • prononce l’admission à toute forme d’ASE (attribution d’une allocation, recueil temporaire de l’enfant, admission comme pupille de l’Etat)



Le 20 novembre 1989 promulgation par l’ONU de la convention des droits de l’enfant à Paris :

  • droit à une identité (nom/nationalité/relation familiales)

  • droit de connaître ses parents et d’être élevé par eux

  • droit d’expression sur toute affaire le concernant

  • droit à une protection adaptée à sa condition de minorité dans le travail, l’information, …


J-P. ROSENCZVEIG : défense militante des droits de l’enfant visant à faire évoluer la législation et les pratiques
Décret 31 décembre 1991 : mise en place des conseils d’établissement
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